Как действовать при противоречии местного надзора и конституции - советы эксперта

1. По п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее Федеральный закон) административным ограничением является запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток.

2. Согласно п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона поднадзорное лицо обязано допускать сотрудников органов внутренних дел в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства либо пребывания, в определенное время суток, в течение которого этому лицу запрещено пребывание вне указанного помещения. В данной норме определены часы, но не периодичность посещения поднадзорного лица.

3. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 Федерального закона органы внутренних дел при осуществлении административного надзора обязаны систематически наблюдать за соблюдением поднадзорным лицом установленных судом административных ограничений и за выполнением предусмотренных настоящим Федеральным законом обязанностей. Систематическое наблюдение не тождественно ежедневному посещению сотрудниками органов внутренних дел. По п. 3 ч. 2 ст. 12 Федерального закона органы внутренних дел имеют право проникать беспрепятственно в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток, в течение которых этому лицу запрещено пребывание вне указанного помещения. В данной норме определены часы, но не периодичность посещения поднадзорного лица.

4. По ч. 2 ст. 8 Федерального закона порядок осуществления органами внутренних дел административного надзора устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

5. Согласно п. 3 Порядка осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (Приложение к Приказу МВД России от 08.07.2011 № 818, далее Порядок) административный надзор осуществляется подразделениями по организации и осуществлению административного надзора или должностными лицами, на которых возложены обязанности по осуществлению административного надзора (далее подразделения по надзору или иные должностные лица), управлений, отделов, отделений Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управлений, отделов, отделений Министерства внутренних дел Российской Федерации на части территорий административных центров субъектов Российской Федерации, управлений, отделов, отделений Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе "Байконур" в целях предупреждения совершения лицами, указанными в статье 3 Федерального закона, преступлений и иных правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия. По п. 5 Порядка в осуществлении административного надзора участвуют участковые уполномоченные полиции; сотрудники строевых подразделений: патрульно-постовой службы полиции, дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации; подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-разыскную деятельность; дежурных частей территориальных органов, а также сотрудники полиции линейных управлений, отделов, отделений Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.

6. По п. 7.1 Порядка сотрудники подразделения по надзору или иные должностные лица при осуществлении административного надзора заводят по поручению начальника территориального органа дела административного надзора, регистрируют их в установленном порядке, ведут учет поднадзорных лиц, организуют работу по осуществлению наблюдения за ними в течение срока административного надзора. А также по п. 7.3 Порядка информируют в течение одного рабочего дня о постановке на учет в территориальном органе поднадзорного лица участкового уполномоченного полиции, на территории обслуживания которого будет проживать (пребывать или фактически находиться) данное лицо, сотрудников строевых подразделений: патрульно-постовой службы полиции, ДПС ГИБДД; подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-разыскную деятельность, дежурных частей территориальных органов, а также сотрудников полиции линейных управлений, отделов, отделений МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте для участия в рамках компетенции в осуществлении наблюдения за соблюдением поднадзорными лицами установленных судом административных ограничений и исполнением обязанностей, предусмотренных Федеральным законом. В указанных положениях Порядка закреплены правила относительно наблюдения за поднадзорными лицами.

7. В соответствии с п. 8.9 Порядка участковые уполномоченные полиции, участвуя в осуществлении административного надзора, посещают не реже одного раза в месяц поднадзорных лиц по месту жительства (пребывания) в определенное время суток, в течение которого этим лицам запрещено пребывание вне указанных помещений. По п. 8.10 Порядка участковые уполномоченные полиции оформляют актом результаты посещения поднадзорного лица по месту жительства (пребывания). При этом в п. 8.2 Порядка предусмотрено, что участковые уполномоченные полиции осуществляют наблюдение за поднадзорными лицами, ежемесячно докладывают рапортом начальнику территориального органа о соблюдении ими установленных судом административных ограничений и выполнения возложенных на них Федеральным законом обязанностей, возможности совершения ими преступлений и иных правонарушений, в том числе связанных с уклонением от административного надзора. Таким образом, в отношении полномочий участковых уполномоченных полиции предусмотрено как осуществление наблюдения за поднадзорными лицами, так и их посещение. То есть посещение как разновидность наблюдения осуществляется участковыми уполномоченными полиции и, возможно, при привлечении иных сотрудников органов внутренних дел.

8. В рассматриваемых положениях п. 8.9 Порядка установлена минимальная периодичность посещения поднадзорных лиц – 1 раз в месяц. Период посещения определяется как месяц. То есть посещение 2-4 раза в месяц – это также посещение на помесячной основе (в этом случае помесячная периодичность равномерно разделяется на недели). Если посещений больше, чем 4 в месяц, то периодичность посещения определяется скорее на недельной основе (не реже 1 раза в неделю). Однако в Порядке определена помесячная, а не недельная (тем более не ежедневная) периодичность посещения, что дает основания полагать, что учащенная периодичность посещения не соответствует ни Федеральному закону (в котором предусмотрено наблюдение систематически за соблюдением поднадзорным лицом установленных судом административных ограничений и за выполнением предусмотренных Федеральным законом обязанностей), ни Порядку.

9. Как представляется, систематичность наблюдения состоит в том, что проверка нахождения поднадзорного лица в жилом помещении в определенное время суток проводится неоднократно; поднадзорное лицо знает об ограничении в виде запрета пребывания вне жилого или иного помещения в определенное время суток и также знает о том, что соблюдение этого ограничения может быть проверено в течение срока административного надзора в не известный поднадзорному лицу день. Данные обстоятельства стимулируют поднадзорное лицо соблюдать ограничение по нахождению в жилом помещении в определенное время суток во избежание продления срока административного надзора (ст. 7 Федерального закона), привлечения к административной ответственности по ст. 19.24 Кодекса РФ об административных правонарушениях или к уголовной ответственности по ст. 314.1 УК РФ, то есть стимулируют поднадзорное лицо к самостоятельному совершению правомерных действий. Так решаются задачи индивидуального профилактического воздействия, предупреждения совершения преступлений и правонарушений (ст. 2 Федерального закона). В то время как ежедневное посещение поднадзорного лица является неоправданным вмешательством в его частную жизнь, нарушает режим сна (с возможным причинением физических и нравственных страданий), а также фактически подменяет задачи по предупреждению и профилактике внешним контролем над поднадзорным лицом. Ежедневное посещение поднадзорного лица в этой логике должно совмещаться также с ежедневным сопровождением поднадзорного лица вне жилого помещения во избежание посещения им определенных мест, мест посещения определенных мероприятий, выезда за пределы территории, - то есть ежедневным наблюдением за соблюдением поднадзорным лицом всех возложенных на него ограничений. Однако самим Федеральным законом указанная «логика» опровергается: пунктом 5 ч. 1 ст. 4 предусмотрена обязательная явка от одного до четырех раз в месяц (то есть не ежедневная) в орган внутренних дел по месту жительства, пребывания или фактического нахождения для регистрации. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 4 Федерального закона суд в течение срока административного надзора на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя с учетом сведений об образе жизни и о поведении поднадзорного лица, а также о соблюдении им административных ограничений может частично отменить административные ограничения или на основании заявления органа внутренних дел может дополнить ранее установленные поднадзорному лицу административные ограничения. Поведение поднадзорного лица, соблюдение им административных ограничений при ежедневном посещении со стороны сотрудников органов внутренних дел может исказить фактические обстоятельства, на основании которых суд принимает решение по отмене ограничений. Аналогичное искажение фактических обстоятельств может иметь место при досрочном прекращении административного надзора (ч. 2 с