Каким законом регулируется размещение предприятий общественного питания около жилых домов?

Конституция Российской Федерации провозгласила право на благоприятную окружающую среду и право частной собственности. Реализация данных прав содержит потенциальный конфликт законных интересов в тех случаях, когда речь идет о размещении объектов предпринимательской деятельности в жилых зданиях и непосредственной близости от них.

В 2019 году издан специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Калужской области (далее - Уполномоченного) "Проблемы соблюдения прав граждан при размещении помещений, сооружений общественного назначения в многоквартирных жилых зданиях и в непосредственной близости от них", в котором обобщены результаты мониторинга реализации прав граждан на санитарно-эпидемиологическое благополучие, на жилище при размещении в их домах помещений общественного назначения на территории Калужской области; обоснованы рекомендации (предложения) по совершенствованию действующего законодательного и правоприменительного опыта в данной области.

Под помещениями, сооружениями общественного назначения понимаются объекты торговли, общественного питания, бытового обслуживания, культурно-развлекательные и иные объекты, связанные с обслуживанием населения, осуществляемым как организациями и учреждениями, так и индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица.

Уполномоченным по правам человека проанализированы три основные блока:

I. Соблюдение прав граждан при размещении объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания и иных объектов в жилых домах и непосредственной близости к ним на территории Калужской области

При размещении помещений, сооружений общественного назначения в многоквартирных жилых зданиях и в непосредственной близости от них должны строго соблюдаться нормы, направленные на обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду, на охрану частной собственности и жилищных прав граждан.

В идеале размещение объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания и иных объектов в жилых домах и непосредственной близости к ним должно создавать комфортную, удобную и привлекательную среду обитания человека, а также обеспечивать территориальную доступность объектов социального и коммунально-бытового значения для местных жителей.

К сожалению, на практике часто размещение указанных объектов создает определенные неудобства гражданам, проживающим по соседству с этими объектами, а зачастую грубо нарушает их права.

В структуре жалоб граждан, поступающих в Аппарат Уполномоченного, наибольший удельный вес составляют жалобы на нарушения прав граждан и действующего законодательства при использовании нежилых помещений на первых этажах многоквартирных домов для размещения магазинов и предприятий общественного питания.

Однако также Уполномоченному жаловались на размещение предприятий по изготовлению железобетонных изделий рядом с жилыми домами; оздоровительного центра с бассейнами на первом этаже и в подвальном помещении многоквартирного жилого дома, проект которого изначально такого помещения не предусматривал; частного кладбища для захоронения, крематория и колумбария на земельном участке, выделенном в плотно застроенной жилой зоне, под ИЖС; спортивной площадки для игр в футбол, волейбол и хоккей без соблюдения требований к высоте ограждения и расстояний от окон жилых зданий.

Все эти примеры со ссылкой на действующее законодательство и меры, предпринятые Уполномоченным для защиты прав граждан, описаны в вышеуказанном докладе.

При привлечении нарушителей к ответственности гражданам важно знать, куда им обращаться, как защитить свои права. Эти разъяснения подробно приведены в Памятке - приложении к докладу, которая будет распространяться бесплатно среди широкого круга лиц.

II. Нарушения прав граждан при перепланировке жилых зданий, переводе жилых помещений в нежилые и использовании общего имущества дома в многоквартирном доме без согласия всех собственников

Нередко к Уполномоченному обращаются с жалобами на осуществление самовольной перепланировки, самовольное переустройство и реконструкцию помещений, незаконное использование общего имущества в многоквартирном доме.

Неправомерное использование одним из участников долевой собственности общего имущества возникает при использовании им общего имущества в отсутствие соглашения всех участников долевой собственности на пользование общим имуществом.

К Уполномоченному обращались с жалобами на неправомерное использование общего имущества без решения общего собрания: при установке и эксплуатации рекламных конструкций на стене многоквартирного дома; при установке оборудования цифрового телевидения и Интернета; при самовольной перепланировке жилого помещения в нежилое с вырубкой зеленых насаждений, с устройством дорожек на придомовой территории, с установлением конструкций (площадок, лестничных маршей, дверей, систем вытяжной вентиляции и вентиляционных каналов), крепящихся к конструктивным элементам многоквартирного дома (наружным стенам, плитам перекрытий); при самовольном размещении подсобных помещений в подвале домов, в том числе мастерских домоуправлений.

В целях недопущения разрушений и повреждений конструкций, недопустимого ухудшения эксплуатационных свойств вследствие деформаций или образования трещин в многоквартирных жилых домах Управление Роспотребнадзора по Калужской области внесло предложение о совершенствовании федерального законодательства в части введения запрета на размещение предприятий торговли и общественного питания на первых этажах многоквартирных жилых домов, если помещения для их размещения не были предусмотрены проектом строительства многоквартирного жилого дома.

В свою очередь Государственная жилищная инспекция Калужской области предложила рассмотреть вопрос о внесении изменений в ст. 7.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в части привлечения лиц к административной ответственности по факту самовольной перепланировки и (или) переустройства не только жилых, но и нежилых помещений в многоквартирном доме, а также в части увеличения размера административного штрафа на граждан за самовольное переустройство и (или) перепланировку помещений в многоквартирном доме; а также рассмотреть вопрос о внесении изменений в ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в части увеличения размера административного штрафа на граждан за невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).

III. Проблемные вопросы привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан.

Процедура привлечения граждан к административной ответственности за нарушение тишины и покоя граждан усложнена в большинстве субъектов Российской Федерации, в том числе и в Калужской области.

В соответствии со ст. 8.4 Закона Калужской области от 28 февраля 2011 г. N 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области"* (1) административные комиссии рассматривают дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 2.8 данного Закона (нарушение законодательства Калужской области об обеспечении тишины и покоя граждан на территории Калужской области).

В связи с тем, что специалисты административных комиссий не имеют полномочий на осуществление оперативно-розыскной деятельности, гражданам рекомендовано обращаться в полицию. Противоречия в действующем законодательстве выражаются в том, что сотрудники органов внутренних дел не имеют полномочий для составления протоколов без соглашений о передаче этих полномочий. Однако попытки заключения подобных соглашений показывают, что дотационные регионы испытывают трудности в выделении финансовых средств, которые должны покрывать расходы Министерства внутренних дел Российской Федерации, связанные с составлением протоколов об административных правонарушениях.

На наш взгляд, обеспечение деятельности сотрудников полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, перечень которых определен региональными властями, не должно быть возложено лишь на возможности субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ административное законодательство находится в совместном ведении государства и его субъектов.

В качестве альтернативы этому решению, на наш взгляд, можно предложить дополнить действующий КоАП РФ составами правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, ответственность за которые на сегодняшний день устанавливается региональным законодательством, переместив их таким образом с регионального на федеральный уровень. Включение составов административных правонарушений, предусмотренных региональным законодательством, в КоАП РФ позволит полиции без заключения соглашений составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с бытовым дебоширством, сбытом алкогольной и спиртосодержащей продукции домашней выработки, нарушением тишины и покоя граждан и др., рассматривать дела либо направлять их в суды.

Следующий проблемный вопрос - определение уровня шума. Диспозиция ст. 2.8 Закона Калужской области от 28 февраля 2011 г. N 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области" (нарушение законодательства Калужской области об обеспечении тишины и покоя граждан на территории Калужской области) предусматривает ответственность за нарушение тишины и спокойствия граждан независимо от измерений шума (не приводятся разъяснения о максимально допустимом уровне шума).

В соответствии с "МУК 4.3.2194-07. 4.3. Методы контроля. Физические факторы. Контроль уровня шума на территории жилой застройки, в жилых и общественных зданиях и помещениях. Методические указания", утвержденные Роспотребнадзором 5 апреля 2007 г.* (2), уровень шума, обусловленный поведением людей, нарушением ими тишины и общественного спокойствия в жилых зданиях и на прилегающей территории, оценке и регламентации не подлежит. Это подтверждает и Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2011 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 14 марта 2012 г.* (3)