Судебные споры по программе реновации Москвы

174 просмотров
82 дочитываний
11 комментариев

Одним из самых амбициозных и обсуждаемых в средствах массовой информации столичных проектов последних лет, опыт которого планируется распространить на другие регионы, является московская программа реновации жилого фонда. Она предполагает радикальные пространственные изменения города, где тысячи многоквартирных домов будут снесены, а их жители - переселены в иные места. Правовую основу программы составляют прежде всего Федеральный закон от 01.07.2017 № 141-ФЗ и ряд московских нормативных правовых актов: Закон г. Москвы от 17.05.2017 № 14; постановление Правительства Москвы от 02.05.2017 № 245-ПП; постановление Правительства Москвы от 01.08.2017 № 497-ПП и др.. С момента старта и до настоящего времени реновацию сопровождает значительное число конфликтов, в том числе поступивших на рассмотрение в суды общей юрисдикции. Уже сформирована первая судебная практика (несколько сотен судебных актов), которая является предметом нашего исследования.


В целом репертуар возможностей для горожан оспаривать различного рода решения, принимаемые в рамках программы реновации, можно охарактеризовать как весьма ограниченный.

Во-первых, в Законе о реновации норма о судебных исках встречается только в отношении органа исполнительной власти города Москвы, которому предоставлено право обратиться в суд с требованием одновременно о понуждении собственника жилого помещения к заключению договора, предусматривающего переход права собственности на жилое помещение, об освобождении жилого помещения в доме, включенном в программу реновации, и о передаче его в собственность города Москвы, а также о государственной регистрации перехода права собственности на соответствующее жилое помещение (ст. 7.3 Федерального закона от 01.07.2017 № 141-ФЗ), иными словами - с иском о выселении. Для граждан же никаких специальных средств защиты интересов закон о реновации не содержит.

Во-вторых, почти сразу жителям стала недоступной возможность оспаривания нормативных правовых актов в сфере реновации. После первого "проигранного" истцами дела все остальные заявления, независимо от указанных в них доводов, оставляют без рассмотрения. Технически данная ситуация отражает издавна существующую судопроизводственную проблему, неоднократно подвергавшуюся критике в литературе. Согласно разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации, если нормативный правовой акт (его часть), законность которого уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления должно быть отказано (абз. 7 п. 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 - ранее схожие разъяснения содержались в абз. 7 п. 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48).


Применительно к программе реновации указанная логика иллюстрируется следующим примером. В июне 2017 г. гражданин обратился в Мосгорсуд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 02.05.2017 № 245-ПП («Об учете мнения населения по проекту реновации жилищного фонда в городе Москве» (почти сразу после опубликования документа). Житель ссылался на противоречие постановления Правительства Москвы от 02.05.2017 № 245-ПП положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950), позиции Европейского суда по правам человека о защите частной собственности, ряду статей Конституции РФ, ГК РФ, Федеральному закону от 29.12.2004 № 189-ФЗ (Решение Московского городского суда от 16.06.2017 г. по делу № 3 а-849/2017). После этого Мосгорсудом были оставлены без рассмотрения административные иски других жителей об оспаривании постановления Правительства Москвы от 02.05.2017 № 245-ПП, несмотря на доводы о нетождественности заявлений и об иных основаниях (определения Московского городского суда: от 03.07.2017 г. по делу № 3 а-858/2017; от 26.07.2017 г. по делу № 3 а-927/2017; от 27.09.2017 г. по делу № 33 а-3426/2017). Суд посчитал, что нормативный правовой акт проверялся в порядке абстрактного нормоконтроля по всем имеющим значение основаниям в полном объеме.


Такой подход нельзя признать правильным. Нет никаких гарантий, что однократная проверка судом какого-либо нормативного правового акта всегда настолько полна, что заведомо исключает любые попытки в будущем привести новые доводы о его незаконности. Обратим внимание, что, принимая решение об оставлении заявления без рассмотрения, суд не сравнивает построчно доводы первоначального и последующего заявлений. Он лишь воспроизводит клише, ограничиваясь формальной ссылкой на наличие судебного акта с тождественным предметом. Как справедливо указывает А.А. Джагарян, введение презумпции сплошной, всеохватной судебной проверки законности нормативного акта искажает смысл судебного нормоконтроля, поскольку позволяет произвести его, по сути, только один раз. Этот подход, по нашему мнению, разгружает суды там, где делать это совершенно не нужно, и отрицательно сказывается на защите прав граждан.


Таким образом, в рамках истории с реновацией у жителей, по сути, остался для использования один основной способ прибегнуть к судебной защите - обжаловать в суд решение, принятое общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме по вопросу включения дома в программу реновации (в публикации не рассматривается вопрос о том, вправе ли вообще большинство жильцов простым голосованием жертвовать собственностью меньшинства). Это делается на основании универсальных правил, установленных ч. 6 ст. 46 ЖК РФ ("собственник помещения в многоквартирном доме вправе обжаловать в суд решение, принятое общим собранием собственников помещений в данном доме с нарушением требований настоящего Кодекса, в случае, если он не принимал участие в этом собрании или голосовал против принятия такого решения и если таким решением нарушены его права и законные интересы"), и положений Гражданского кодекса Российской Федерации об оспоримости (ст. 181.4 ГК РФ) либо ничтожности (ст. 181.5 ГК РФ) решений собраний.


Наш анализ доступной судебной практики показал, что данное направление для жителей является малоэффективным. За исключением ничтожности решений собраний вследствие отсутствия кворума (определения Московского городского суда: от 26.03.2018 по делу № 33-11820; от 30.03.2018 по делу № 33-13100/2018; от 08.08.2018 г. по делу № 33-34371/2018; от 12.12.2018 г. по делу № 33-53102/2018; от 14.12.2018 г. по делу № 33-55647/2018), истцами проиграны все без исключения дела, независимо от имевших место нарушений (более 40 исков). Так, например, решение одного из собраний, проведенных в московском районе Аэропорт, было признано действительным, хотя от имени умерших собственников голосовали лица, которые не успели оформить право собственности, а за истца "в суматохе кто-то расписался" (определение Московского городского суда от 30 ноября 2018 г. по делу № 33-51511/2018). В другом деле суд не принял во внимание наличие разночтений и подчисток в опросных листах, а также счел не заслуживающим внимания невыполнение Методических рекомендаций Минстроя о порядке организации и проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах (определение Московского городского суда от 24.01.2019 г. по делу № 33-1733/2019; Приказ Минстроя Российской Федерации от 31.07.2014 г. № 411/пр). Еще в одном кейсе суд посчитал недопустимым доказательством нотариально заверенное заявление жителя о том, что он в собрании участия не принимал (определение Московского городского суда от 06.03.2018 г. по делу № 33-9833/2018). В большинстве разобранных случаев как главный, "бронебойный" аргумент для отказа истцам выступает ссылка на упоминавшуюся выше ч. 6 ст. 46 ЖК РФ, где законодатель дал возможность суду оставить в силе обжалуемое решение общего собрания, если допущенные нарушения не являются существенными и принятое решение не повлекло за собой причинение убытков.


Применительно к делам о программе реновации судебная практика оставляет невыясненным вопрос: каких же именно нарушений достаточно для того, чтобы их считали существенными? В материалах дел фигурируют поддельные листы, одни лица расписываются за других, протоколы собраний оформляются в свободной форме без указания документов, указывается на ряд иных проблем, но они, с точки зрения судов, "несущественны". Да и никаких убытков правоприменитель не видит, хотя де-факто решение собрания впоследствии приведет к сносу дома, т.е. к уничтожению собственности. Здесь просматривается аналогия с линией судебной практики, которую мы разбирали на страницах настоящего журнала по вопросу о публичных слушаниях в сфере градостроительной деятельности. Там также грубые нарушения не влекли за собой признание слушаний недействительными, суд не обращал внимания на подлинность волеизъявления участников, и только по трем из более чем сотни кейсов оспаривание слушаний истцам удалось завершить в свою пользу. Мы полагаем довольно странной ситуацию, когда в закон введена и детально регламентирована некая процедура (общее собрание), но любые отступления в процессе ее проведения трактуются как нечто само собой разумеющееся.


Особенно некорректной кажется настойчивая попытка (определения Московского городского суда: от 06.08.2019 г. по делу № 33-25231/2019; от 28.03.2019 г. по делу № 33-13576/2019; от 20.12.2018 г. по делу № 33-52955/2018; от 30.11.2018 г. по делу № 33-51511/2018 и т.п.) бездумно распространить на дела о реновации общую норму п. 4 ст. 181.4 ГК РФ (решение собрания не может быть признано судом недействительным, если голосование лица, права которого затрагиваются оспариваемым решением, не могло повлиять на его принятие и если решение собрания не влечет существенные неблагоприятные последствия для этого лица). Получается, что одни и те же правила применяются как для собраний в коммерческих организациях, торгующих фруктами и овощами, так и для собраний жильцов многоквартирного дома. Но ведь у них совершенно разный пространственный эффект. Решение о реновации (т.е. сносе) дома - это фундаментальная трансформация городского пространства. Оно влияет на весь планировочный квартал и тем самым как раз презюмирует наступление существенных последствий - для кого-то явно неблагоприятных. Больше того, речь идет о массовом единовременном прекращении прав собственности на квартиры. По нашему мнению, споры по поводу реновации логичнее вывести из-под сферы действия общих норм ГК РФ о решениях собраний.


Важной особенностью судебного контроля, на взгляд автора, должна стать проверка обоснованности включения объекта в программу реновации. Формулировка Закона о реновации (ст. 4 Федерального закона от 01.07.2017 № 141-ФЗ) гласит, что органы государственной власти Москвы могут внести в перечень подлежащих реновации домов не только "хрущевки" (дома первого периода индустриального домостроения с количеством этажей не более девяти, возведенные по типовым проектам, разработанным в период с 1957 по 1968 г., с использованием типовых изделий стен и (или) перекрытий), но и аналогичные им по характеристикам конструктивных элементов многоквартирные дома. Такая "резиновая" норма грозит злоупотреблениями, поскольку усмотрение исполнительной власти ничем не ограничено: ни возрастом, ни этажностью, ни состоянием домов. В программе может оказаться любой дом, в том числе объекты авторской архитектуры и здания XIX в., составляющие историческую среду. Или же дом может входить в зону регулирования застройки, в которой законодательство об охране культурного наследия ограничивает строительство и хозяйственную деятельность, определяя требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

На практике суд, к сожалению, не изучает вопрос, является ли дом, оказавшийся в программе реновации, "аналогичным" хрущевкам, не назначает по этому вопросу экспертизу, лишь доверяя объяснениям органа власти. "Доводы апелляционной жалобы о том, что дом 10 по Дербеневской улице города Москвы построен в 1896 г., а потому не входит в число домов первого индустриального периода, в связи с чем не мог быть включен в программу реновации, судебной коллегией отклоняется как несостоятельный. Законом предусмотрена возможность включения в программу реновации не только домов первого периода индустриального домостроения, но и иных домов, аналогичных им по своим конструктивным характеристикам" (определение Московского городского суда от 30.11.2018 г. № 33-48165/2018). Думается, по этой категории дел суду следует занимать активную позицию и, в соответствии с ч. 2 ст. 56 ГК РФ, выносить данные обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на них не ссылались. Мы считаем это особо актуальным в свете изменений, внесенных в Закон о реновации, принятых в канун Нового года (Федеральный закон от 27.12.2019 г. № 472-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), поскольку теперь специальные полномочия органов власти Москвы касаются осуществления градостроительной деятельности и на объектах регионального значения. Это могут быть земельные участки, расположенные на особо охраняемых природных территориях, объектах культурного наследия, территориях общего пользования и т.д. То есть данные преобразования затрагивают неограниченный круг лиц, включая их "право на город", и требуют адекватного судебного контроля.


В заключение отметим, что при подготовке статьи поиск и анализ практики был сопряжен с дополнительными трудностями, поскольку адреса подлежащих реновации домов и иные важные сведения автоматизированно убираются программой для изъятия персональных данных, в то время как фактами интимного характера эта информация не является. Это всерьез мешает нормальной исследовательской работе, ибо правоведам приходится иметь дело с абзацами вроде: "адрес, в котором в настоящее время проживает истец со своей семьей, расположенный по адресу: ***, включен в программу реновации. При этом истцу со стороны Департамента городского имущества г. Москвы предлагается равнозначное жилье: двухкомнатная квартира по адресу: ***" (определение Московского городского суда от 26.04.2019 г. по делу № 33-19573/2019). О каком конкретно жилом доме, с какими характеристиками и местоположением идет речь, понять невозможно, так же, как и оценить, равнозначным является жилье или нет. То же самое относится к судебным актам об оспаривании решений общих собраний: "В многоквартирном доме, расположенном по адресу: *** с *** года по *** года в очно-заочной форме проведено внеочередное общее собрание собственников жилых помещений, на котором принято решение о включении вышеназванного дома в программу реновации... Собственниками жилых помещений в указанном доме являются *** человека. Также в доме имеется *** нанимателей жилых помещений и *** нежилых помещения... *** года по адресу: *** присутствовали *** собственников и нанимателей жилых помещений. С *** года по *** года проголосовало еще *** собственника и нанимателя жилых помещений" (определение Московского городского суда от 20.09.2018 г. по делу № 33-41699/2018). В данном случае невозможно проверить, были ли соблюдены требования законодательства к общему собранию собственников. Этот порочный подход откровенно вредит опубликованию важных для общества документов и, надеемся, будет изменен.

По материалам («Арбитражный и гражданский процесс», 2020)

Labor est etiam ipse voluptas
да
31 / 0
нет
Ваш рейтинг должен быть не менее 500 для оценки публикации
да
31 / 0
нет

Комментарии (11)

Отписаться от обсужденияПодписаться на обсуждения
ПопулярныеНовыеСтарые
Показать ещё комментарии (11)

Читайте также

Помощь юристов и адвокатов
Спроси юриста! Ответ за5минут
спросить
Администратор печатает сообщение