Государственно-частное партнерство

Экономист Александр Беленький о привлечении частного капитала, теории игр и поиске квалифицированных партнеров

Под государственно-частным партнерством обычно понимают юридически оформленное взаимодействие государства и частного сектора по выполнению крупномасштабных проектов, в рамках которого, как правило, государство, инициирующее такое взаимодействие, привлекает интеллектуальные, трудовые и финансовые ресурсы частного сектора для создания новых и/или управления функционированием уже находящихся в собственности государства объектов, имеющих стратегическое значение для государства или представляющих значительный интерес для общества.

Хотя приведенное описание понятия государственно-частного партнерства ни в коей мере не следует рассматривать как определение этого понятия (на сегодняшний день среди ученых и практиков нет единого мнения о том, как достаточно точно можно определить, что же такое государственно-частное партнерство), приведенное описание позволяет понять, что

а) могут существовать разные формы партнерства государства и частного сектора,

б) каждая форма государственно-частного партнерства базируется (или должна базироваться) на некоторой юридической основе, которая отражает права, обязанности и ответственность участников партнерства,

в) существуют объекты, находящиеся в собственности государства или вновь создаваемые, которые по каким-либо причинам государство не может или не считает целесообразным (в настоящий момент или в принципе) передавать в частную собственность, несмотря на то что создание (или управление функционированием) таких объектов или представляет для государства определенные трудности, или (по мнению государства) может более эффективно осуществляться частным сектором (или при участии частного сектора).

Ясно также, что для конкретных крупномасштабных проектов, реализация которых может потребовать внешних государственных заимствований, государство может быть заинтересовано в привлечении частного капитала с целью избежать таких заимствований. Кроме того, реализация конкретных проектов может быть связана с работами, которые частный сектор способен выполнить более эффективно, чем государственный сектор, особенно в случаях, когда такого рода работы традиционно выполняются частным сектором, например в рамках государственных заказов.

Из всего многообразия юридических, экономических, организационных и прочих проблем государственно-частного партнерства далее обсуждаются лишь две конкретные проблемы, являющиеся, по мнению автора, ключевыми экономическими проблемами формирования такого партнерства. Именно, рассматривается

а) проблема выбора проектов из числа тех, которые государство может финансировать из бюджета, для выполнения их в рамках государственно-частного партнерства и выбора наилучших партнеров по созданию и эксплуатации объектов (создание и эксплуатация которых предусмотрены этими проектами),

б) проблема оценки самой возможности формирования государственно-частного партнерства по выполнению набора конкретных проектов с конкретными потенциальными партнерами из частного сектора, часть из которых обладает опытом создания и эксплуатации соответствующих объектов или систем (подлежащих созданию и эксплуатации в рамках этих проектов), а другая может обеспечить финансирование (полностью или частично) этих проектов.

Смысл выбора именно этих двух проблем для обсуждения — обратить внимание интересующихся теоретическими и практическими аспектами формирования государственно-частного партнерства на возможности математических методов вообще как инструмента анализа сложных проблем согласования интересов потенциальных партнеров, в частности, государства и частного сектора, от успешности решения которых зависит благосостояние и развитие общества, а также привести примеры конкретных прикладных проблем формирования государственно-частного партнерства, которые продолжают решаться в основном экспериментально (и необязательно эффективно), в то время как применение математических методов могло бы существенно улучшить качество принимаемых решений по формированию такого партнерства для выполнения крупномасштабных проектов государственной важности.

Выбор государством проектов для реализации в рамках партнерства с частным сектором и поиск квалифицированных партнеров, способных наиболее эффективно выполнить эти проекты

Первая группа ситуаций, в которых целесообразно привлечение государством частного сектора к партнерству, включает ситуации, возникающие тогда, когда государство в рамках бюджета может выделить определенный объем средств для финансирования выполнения некоторых проектов из некоторого набора крупномасштабных проектов и намеревается сделать это наилучшим образом (в смысле рациональности расходования имеющихся бюджетных средств). Одной из проблем, возникающих при осуществлении этого намерения, является проблема человеческого фактора, связанная с тем, что решения от имени государства о том, выполнению каких проектов следует отдать приоритет (если не все проекты из указанного набора могут быть выполнены в рамках имеющихся бюджетных ограничений) принимаются конкретным чиновником. Этот чиновник может выбрать такие проекты, для выполнения которых он сможет привлечь партнеров из некоторой группы интересующихся этими проектами потенциальных партнеров, в которых чиновник заинтересован по каким-либо причинам.

при ряде предположений, включая предположение о том, что каждый выбираемый чиновником проект выполняется в два этапа. На момент принятия решения о включении конкретного проекта в группу проектов, предлагаемых потенциальным партнерам к исполнению в рамках партнерства с государством, чиновник знает лишь некоторый объем средств, который заведомо будет необходимо потратить на выполнение каждого проекта на первом этапе. В то же время об объеме средств, которые потребуются для выполнения каждого проекта на втором этапе, чиновник будет знать лишь позже, в некий другой момент времени, определенный для каждого принятого к исполнению проекта.

В случае если, например, и разработка проекта, и его исполнение будут осуществляться одним и тем же потенциальным партнером по государственно-частному партнерству, который не обладает собственными ресурсами для выполнения проекта, чиновник может выбрать конкретный тип контракта, который будет заключен с потенциальным партнером, из двух типов контрактов, — контракт с фиксированной ценой и контракт с возмещением издержек исполнителя (независимо от объема этих издержек). Таким образом, у чиновника появляется возможность использовать более дорогостоящие контракты для проектов, предлагаемых тем потенциальным партнерам, в которых этот чиновник персонально заинтересован. В [2] предлагается некоторый механизм ограничения указанных возможностей для чиновника, позволяющий исключить такой выбор проектов для реализации и типа контрактов на их исполнение, т. е. позволяющий исключить ситуации, когда потенциальные партнеры, в которых чиновник заинтересован, могут получить проекты с завышенной стоимостью выполнения. Именно, в качестве такого механизма в [2] предлагается некоторая так называемая линейная система бухгалтерского контроля (учета) в сочетании с ограничением на суммарный объем финансовых средств, которыми чиновник может распоряжаться при выборе подлежащих исполнению проектов (из набора имеющихся проектов), предлагаемых потенциальным партнерам (исполнителям). Оказывается, что эта система контроля "вынуждает" чиновника действовать в соответствии с интересами общества, причем параметры этой системы определяются из решения некоторой вспомогательной математической задачи (задачи поиска условного экстремума).

Однако авторы [2] предостерегают от опасностей, которые могут таить в себе предложения о государственно-частном партнерстве в принципе, особенно такие, в которых соответствующие контракты на выполнение всего проекта заключаются только с одним потенциальным партнером по какому-либо конкретному проекту. Проблема состоит в том, что при заключении контракта по такому проекту может оказаться, что исполнитель может получить возможность извлекать дополнительную прибыль от "оперирования" проекта (т. е. от эксплуатации результатов выполнения проекта), которая "не видна" на стадии заключения контракта на выполнение проекта. По этой причине исполнитель может принять к исполнению проект по стоимости ниже суммарной его стоимости в надежде получить дополнительную прибыль от "второго" этапа проекта (т. е. от "оперирования" проекта). В [2] приводится пример Аргентины, где в 1990 году выполнялся проект по постройке скоростной автомобильной дороги. Контракт на выполнение проекта был составлен таким образом, что в нем не было определено, где должны быть установлены пункты сбора платы за пользование дорогой, в результате чего исполнитель разместил их так, что сумел намного завысить стоимость проезда по скоростной дороге по сравнению с ожидавшейся его стоимостью. Подобный эффект напрямую связан с указанной неопределенностью в формулировке контракта, которая может создать для какого-то исполнителя возможность получения дополнительного дохода за счет снижения суммарного общественного благосостояния, а для чиновника создать возможность воспользоваться такой ситуацией, которая дает ему возможность предложить партнерство по проектам с высокой стоимостью исполнения (за счет «излишка», порожденного неопределенностью в формулировке контракта) тем исполнителям, в которых этот чиновник заинтересован.

Оценка возможности привлечения частного капитала к финансированию разработки и выполнения проектов в рамках государственно-частного партнерства

Вторая группа ситуаций, в которых целесообразно привлечение государством частного сектора к партнерству, включает ситуации, возникающие тогда, когда государство нуждается (или заинтересовано) в разработке нескольких крупномасштабных проектов, связанных с созданием объектов, которые будут функционировать в результате выполнения этих проектов, но не обладает финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения этих проектов. Например, требуется освоить новое месторождение полезных ископаемых, для чего нужно построить инфраструктуру в соответствующем географическом регионе (возможно, провести туда железнодорожные пути, проложить автомобильные дороги, линии электропередач и т. д.). У государства или может не быть достаточного объема финансовых средств, или вообще может не быть никаких финансовых средств для реализации какого-либо конкретного проекта или даже ни одного из указанных выше проектов, который (которые) тем не менее является (являются) важным (важными) с точки зрения государства. В таких ситуациях, если внешние государственные заимствования или невозможны, или нежелательны, естественно, попробовать убедить частных инвесторов (с целью упрощения терминологии называемых далее финансовой компанией) и управляющую компанию (например, строительную) взять на себя как финансирование, так и разработку и выполнение проекта (включая эксплуатацию объектов, созданных в результате выполнения проектов). С этой целью государству необходимо предложить потенциальным партнерам такие условия сотрудничества (финансовые, организационные, правовые), которые были бы выгодны для них.

Существует много форм государственно-частного партнерства, которые государство может предложить потенциальным партнерам. Одной из таких форм является BOT (первые буквы от английских слов Build, Operate, Transfer), которая подразумевает создание объектов и их эксплуатацию частным сектором в течение некоторого (оговариваемого партнерами) промежутка времени. По истечении этого промежутка времени построенные объекты передаются государству, но государство не передает права собственности своим партнерам ни на стадии выполнения и эксплуатации построенных объектов, ни по окончании срока действия договора между партнерами. При этом партнеры из частного сектора должны суметь найти (например, занять) средства для выполнения проекта и затем возместить эти средства из дохода, приносимого проектом в течение всего (оговоренного в контракте) периода эксплуатации объектов, длящегося вплоть до момента передачи этих объектов государству. Еще одной формой государственно-частного партнерства является BOO (Build, Own, Operate), которая отличается от BOT, в частности, тем, что право собственности на объекты с момента подписания соответствующего контракта может передаваться государством его партнерам по государственно-частному партнерству. Существуют и другие формы государственно-частного партнерства, использование некоторых из которых, в частности использование BOT и BOO, предусмотрено законодательством России.

Типичная проблема оценки возможности привлечения частного капитала к финансированию разработки и выполнения некоторого набора проектов в рамках государственно-частного партнерства выглядит следующим образом. Государство имеет оценку объемов финансовых средств, требуемых для выполнения каждого проекта из этого набора, а также может примерно оценить а) какую часть из требуемого объема финансирования оно само может обеспечить в рамках государственно-частного партнерства как по каждому проекту, так и по всем проектам в целом, б) примерный доход от функционирования каждого из объектов (которые будут созданы в результате выполнения проектов) в течение какого-то периода времени (который или оговаривается, или учитывается партнерами при подписании конкретных контрактов), в) расходы, связанные с эксплуатацией объектов, которые будут функционировать в результате выполнения каждого из проектов. Кроме того, государство может оценить а) какой объем финансирования может запросить управляющая компания по каждому проекту из указанного выше набора проектов, б) оценить объем финансирования, который финансовая компания может предоставить как по каждому проекту, так и суммарно, по всем проектам в целом, наряду с оценкой прироста капитала на единицу объема капитала, который финансовая компания могла бы получить (размещая капитал на финансовых рынках) за время, в течение которого государственно-частное партнерство возместит вложенный в проекты капитал (с оговариваемыми в контракте процентами).

Исходя из этой информации, государство может попытаться найти такие условия для каждого из партнеров, которые устраивали бы всех потенциальных партнеров, включая само государство. По существу, здесь речь идет о поиске консенсуса между тремя потенциальными партнерами — государством с одной стороны, инвестором, то есть частным капиталом (финансовой компанией) с другой стороны и тем, кто может выполнить такой набор проектов при определенных условиях (управляющей компанией) с третьей стороны. Ясно, что такой консенсус возможен лишь в тех случаях, когда каждый из партнеров по государственно-частному партнерству видит экономическую целесообразность своего участия в этих проектах.

Возникает два вопроса: а) для всякого ли проекта (или набора проектов) можно образовать такое партнерство вообще и с конкретными партнерами в частности, б) если такого рода партнерство возможно, например, с конкретными партнерами, какие условия партнерства могут считаться приемлемыми и привлекательными для всех участников этого партнерства?

Подход к выяснению возможности достижения консенсуса между потенциальными партнерами по государственно-частному партнерству, основанный на применении математических методов

Оказывается, что математически взаимодействие государства с потенциальными партнерами по формированию государственно-частного партнерства можно описать как некоторую игру трех лиц (государства, финансовой компании, управляющей компании), в которой множество возможных (допустимых) стратегий игроков определяется исходя из перечисленных сведений о возможностях и запросах всех игроков [3]. Такая игра обладает определенными свойствами и

а) при достаточно широких (и проверяемых) предположениях о структуре множеств допустимых стратегий игроков, именно, о том, что функционирование государства, финансовой компании и управляющей компании можно описать с помощью некоторых математических (линейных) соотношений балансового типа,

б) в предположении о том, что каждый из потенциальных партнеров (включая государство) стремится обеспечить себе максимально возможный (в рамках государственно-частного партнерства) уровень дохода,

является разрешимой в том смысле, что существуют условия участия потенциальных партнеров в государственно-частном партнерстве, удовлетворяющие всех участников этого партнерства, т. е. существуют размеры доходов каждого из участников партнерства, которые являются для них приемлемыми. Однако получение этих доходов каждым из участников потенциального государственно-частного партнерства обеспечивается лишь в том случае, когда все они придерживаются некоторых согласованных между ними (и определяемых решением игры, т. е. соответствующими этому решению, приемлемыми для каждого из участников партнерства уровнями дохода) стратегий из множества допустимых стратегий. При этом любое отклонение одного из игроков от этого "консенсуса" в одностороннем порядке (т. е. при условии, что оба других игрока придерживаются определяемых этим консенсусом договоренностей) может лишь уменьшить (по крайней мере, не может увеличить) доход этого игрока. Такой набор согласованных стратегий игроков в экономико-математической литературе носит название равновесия по Нэшу (по имени американского математика Джона Нэша, автора этой концепции согласования индивидуальных решений, лауреата Нобелевской премии по экономике).

Важно подчеркнуть, что разрешимость указанной выше игры трех лиц эквивалентна возможности достижения консенсуса между конкретными потенциальными партнерами по государственно-частному партнерству. При этом установление разрешимости игры и отыскание согласованных (равновесных) стратегий игроков (в разрешимых играх) удается осуществлять известными численными методами, обладающими значительными вычислительными возможностями.

.

Теория игр

Теория игр — это достаточно разработанная на сегодняшний день область прикладной математики. Однако большинство применимых на практике теоретических результатов, которые получены в этой области, относятся к играм с так называемыми несвязанными стратегиями игроков. Математически эти игры формализуют ситуации, в которых каждый игрок может выбирать свою стратегию независимо от других игроков. Однако игры, математически описывающие процедуру формирования государственно-частного партнерства и рассмотренные в [3], являются играми со связанными стратегиями игроков. В этих играх ни один из игроков не может принимать решение без учета интересов других игроков в том смысле, что каждый из игроков выбирает свою стратегию только (из одного и того же для всех игроков) множества допустимых совокупных стратегий всех игроков, а не в отдельности из своего множества допустимых стратегий (в противоположность тому, как это происходит в играх с несвязанными стратегиями игроков). Хотя игры со связанными стратегиями игроков являются значительно более сложными, чем игры с несвязанными стратегиями игроков, для некоторых классов таких игр, рассмотренных в [3] и отражающих определенные закономерности функционирования каждого из игроков, можно установить условия, при которых в играх из этих классов существует равновесие, которое может быть вычислено, в частности, с использованием методов оптимизации, предложенных в [4].