Основателем прокуратуры, как надзорного органа, принято считать императора Петра I. Прокуратура, как новый государственный институт, была введена в 1722 году.
Причинами создания прокуратуры были:
1. Должностное злоупотребление, неисполнение воли царя, его указов со стороны органов государственного управления;
2. Казнокрадство;
3. Взяточничество – мздоиство и лихоимство;
4. Принятие неправосудных решений, возрастание всякого рода поборов.
Прокурорский надзор определялся как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, за Сенатом, который был высшим органом подзаконной исполнительной власти.
Генерал – прокурор наделялся полномочиями в сфере правотворчества: предлагал Сенату решать вопросы, которые не регулируются правом.
Генерал – прокурору подчинялись:
1. Обер – прокурор;
2. Прокуроры коллегий Сената;
3. Прокуроры провинций.
Генерал – прокурор был подотчетен только императору. Основная функция в то время – надзорная.
С 1992 года и по сей день прокуратура Российской Федерации является од-ним из важнейших закрепленных органов государственной власти, но несмотря на это статус прокуратуры в Конституции РФ до сих пор не закреплен.
Вся система органов прокуратуры строится на определенных принципах. Та-ковыми являются:
1. Единство;
2. Централизация;
3. Законности.
Принцип единства выражается в единообразных формах организации и дли-тельности всех прокурорских органов, единстве целей и задач осуществления над-зора в стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них.
Принцип централизации выражается в организационной системе прокуратуры, то есть нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры - Генеральному прокурору Российской Федерации. Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, координируемой Генеральным прокурором.
Принцип законности означает основополагающий принцип государственного руководства обществом, все органы прокуратуры осуществляют свои надзорные функции строго в соответствии с законодательством.
В своей работе прокуратура руководствуется Федеральным законом «О про-куратуре Российской Федерации» № 2202 – 1. Данный закон не допускает создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры.
Данный орган может быть образован, реорганизован или же упразднен. Решение такого уровня принимается Генеральным прокурором Российской Федерации. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения, которые учитываются при принятии организационных решений.
Система органов прокуратуры строится в соответствии с государственно - федеративным и административно – территориальным устройством страны, представляет собой сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур организованно между собой взаимосвязанных единством решения задач по обеспечению режима законности и правопорядка в обществе.
Систему органов прокуратуры составляют:
1. Генеральная прокуратура Российской Федерации;
2. Прокуратура субъектов Федерации и приравненные к ним военные и дру-гие специализированные прокуратуры;
3. Прокуратуры городов и районов;
4. Научные и образовательные учреждения.
Вопросы повышения эффективности обеспечения прокурорского надзора регламентируются следующими Приказами Генерального прокурора Российской Федерации:
1. От 9 сентября 2002 года № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур»;
2. От 26 июля 2001 года № 47 «Об организации надзора за исполнением законов в обороно – промышленном комплексе»;
3. От 12 апреля 2001 года № 23 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и таможенных органов»;
4. От 30 марта 2001 года № 17 «О полномочиях прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно – территориальных образованиях»;
5. От 21 октября 1996 № 57 «Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением»;
6. От 3 декабря 2002 года № 70 «О порядке представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях и преступлениях, а также иной обязательной информации в органах прокуратуры Российской Федерации»;
7. От 3 января 1996 № 1 «Об образовании при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Научно – консультативного совета»;
8. От 2 сентября 2002 года «Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах».
Если в городе отсутствует районные отделения, то там образовывают проку-ратуры административных округов со статусом прокуратур районов в городах.
Прокуратуру РФ можно поделить на звенья.
Высшее – Генеральная прокуратура РФ, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации.
Второе (среднее) – прокуратуры субъектов РФ. Такими являются прокуратуры субъектов РФ – краев, республик, автономных округов, городов федерального значения и др.
Низовое звено – прокуратуры районов и городов в тех городах, где нет районного деления.
В прокурорской системе существуют специализированные органы прокуратуры. Создаются они в случае необходимости поддержания законности.
Такие прокуратуры делятся на два типа:
1. Прокуратуры первого типа осуществляют возложенные на них функции в полном объеме в соответствующих сферах правоотношений. Как пример можно рассматривать военную прокуратуру.
2. Прокуратуры второго типа выполняют задачи и функции прокурорского надзора наряду с территориальными органами.
Системой органов прокуратуры руководит Генеральный прокурор РФ, возглавляющий Генеральную прокуратуру. Генеральный прокурор назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента. Освобождение от должности происходит в таком же порядке.
У Генерального прокурора в подчинении находятся первый заместитель и пять заместителей, которые назначаются на должность Советом Федерации Федерального собрания по представлению Генерального прокурора РФ.
Если предложенная Президентом РФ кандидатура не получит нужное количество голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.
Срок полномочий Генерального прокурора равен 5 годам. Сообщение о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора публикуется в печати.
Генеральный прокурор ежегодно представляет доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ.
Руководство и контроль за деятельностью находящихся в федеральных округах кругах прокуратур субъектов РФ они осуществляют в рамках представленных им полномочий и предметов ведения.
Прокуроры субъектов РФ подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и только им могут освобождены от занимаемой должности.
Согласно статьей 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде-рации» иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Феде-рации. К ним относятся прокуроры городов, районов, специализированных прокуратур. Они подчинены и подотчетны вышестоящим и Генеральному прокурору.
В соответствии с ч.1 ст. ФЗ № 2202-1 прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В 1995 году была принята новая редакция данного закона, в котором было установлено, что прокурорский надзор – одно из важнейших деятельности прокуратуры.
Стоит отметить, что в Конституции Российской Федерации о задачах и полномочиях прокуратуры не упоминается. В один из периодов реорганизации проку-ратуры предлагалось лишить прокуратуру самостоятельности и включить в Мини-стерство юстиции или же в состав судов. Однако, данное предложение было отклонено.
Федеральный закон «О прокуратуре…» поставил следующие задачи:
1) Обеспечение верховенства закона;
2) Обеспечение единства;
3) Укрепление законности;
4) Защита прав и свобод человека и гражданина.
Для выполнения данных задач прокуратура осуществляет следующие функции:
1. Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами;
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и другими;
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4. Надзор за исполнением законов судебными приставами;
5. Надзор за исполнен
6. ием законов администрациями органов и учреждений;
7. Уголовное преследование в соответствии с полномочиями;
8. Координацию деятельности правоохранительных органах по борьбе с преступностью;
9. Участие в рассмотрении дел судами;
10. Опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов.
При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором может быть создана межрегиональная прокуратура территории.
Анализ конституционно-правового статуса прокуратуры позволяет заключить, что в настоящее время конституционное регулирование статуса прокуратуры сводится к вопросам организации её системы и не затрагивает ключевых моментов, связанных с предназначением прокуратуры в Российской Федерации.
Несмотря на то, что законодательство в области прокурорской деятельности постоянно изменяется, существует ряд проблем, которые необходимо решать.
Вопрос о функциях прокуратуры является проблемой по причине того, что им присвоены несвойственные функции для органа надзора.
Например, расследование дел «прокурорской» подследственности, координация деятельности правоохранительных органов.
Ни для кого не секрет, что, осуществляя координационную деятельность, прокурор фактически приобретает административную власть над руководителями правоохранительных органов. Координация немыслима без конкретных организационно-властных действий прокурора, она по существу заключается в управлении правоохранительными органами. Наделение прокурора такими полномочиями автоматически возлагает на него ответственность за ситуацию с раскрытием преступлений, за состояние и динамику преступности и т.д. То есть, вопреки своему назначению как надзорного органа, прокуратура несет ответственность за борьбу с преступностью и ответственность за ее результаты. Учитывая, что одним из направлений прокурорского надзора является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (правоохранительными органами), возникает парадокс: прокурор обязан координировать (направлять) их деятельность и одновременно контролировать ее законность. В этой ситуации практически невозможно осуществлять качественный и объективный надзор, так как задача повышения эффективности борьбы с преступностью часто вступает в противоречие с законностью форм и методов. Поэтому представляется необходимым исключить из закона О прокуратуре такое направление, как координация деятельности по борьбе с преступностью и определить основную функцию прокурорского надзора за соблюдением Конституции и действующих на ее территории законов. Непосредственное руководство и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью следует возложить на другой орган (например, Центральный и местные Советы Безопасности), сохранив за прокурором надзорные полномочия и его участие в координации, основной целью которой должна быть координация действий прокуратуры и других правоохранительных органов.
Еще раз подчеркнув, что с юридической точки зрения единственной функцией прокурора является контроль за соблюдением закона, я хотел бы обратить внимание на психологический аспект этой проблемы. Поддерживая обвинение, прокурор должен быть уверен в виновности обвиняемого. Но при такой уверенности трудно требовать от прокурора объективного контроля за соблюдением прав и свобод человека при разрешении уголовного дела в суде. Об этом упоминал Н. в. Муравьева, который указал на несовместимость обвинительного принципа, объективности и беспристрастности в процессе расследования преступлений. Для поддержки государственного обвинения необходимо создать специальную службу государственных прокуроров (прикрепленную к судам).
Второй проблемой является частое изменение законодательства. В некоторой мере это плохо сказывается на работе прокуратуры, так как меняются методы и способы их работы. Работникам прокуратуры приходится перестраиваться «на новый лад», что мешает количеству проведенных проверок сотрудниками.
Немало важной проблемой является координация деятельности прокуратуры и других ведомств, так как все ведомства стараются вести изолированную работу, не делится информацией, что приводит к более долгому раскрытию преступления или проведения проверки.
Стоит помнить и о том, что отсутствует надлежащая кодификация прокурор-ско-надзорного права. По причине того, что деятельность прокуратуры регулируется разными нормативными актами, из-за того, что они часто подлежат изменения, происходят различного рода коллизии, недопонимания. Необходимо создать последовательную систему правовых норм и институтов.
Несвоевременность принимаемых прокурором мер по устранению нарушений закона, отсутствие строгой избирательности в выборе объекта для прокурорского надзора – еще одна из проблем в прокурорской деятельности. Если помощь оказывается не своевременно, то меры, принимаемые работниками прокуратуры, оказываются бесполезными. Также такие действия ведут к безнаказанности и вседозволенности нарушителей, провоцируя новые правонарушения.
Генеральный прокурор координирует деятельность работников прокуратуры использовать правовые средства в интересах политической, а также экономической реформ. В некоторой степени это неправильно, так как для прокуроров приоритет-ными должны быть проблемы, связанные с исполнением российского законодательства в области земли, охраны форм собственности, приватизации предприятий и др.
Другая проблема заключается в «бумажном» стиле работы, бюрократизма и формализма вместо «живого» дела. Разработка различного рода решений, указаний и заданий, которые в большинстве своем не доводятся до конца или вовсе не выполняются, отвлекая прокуроров от их основной деятельности – выполнение реальных мероприятий для укрепления законности.
Недостаточное внимание уделяется работе с жалобами и заявлениями граждан о нарушениях законодательства. Жалобы часто остаются без ответа; по некоторым из них принимаются ошибочные решения; отдельные прокуроры игнорируют представленную в жалобе информацию о нарушениях закона; в некоторых случаях принятые по жалобам решения или меры оказываются неэффективными. Прокуроры не всегда в полной мере используют свои полномочия для восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан.
Снисходительное отношение некоторых прокуроров к нарушениям закона и приказов Генерального прокурора Российской Федерации, допускаемым нижестоящими прокурорами. Во многих уголовных делах допускается волокита при расследовании преступлений, иногда расследование длится годами, в результате чего теряется актуальность преступления, снижается эффективность борьбы с преступностью, силы квалифицированных прокуроров и следователей отвлекаются на "бесперспективные" уголовные дела
Перспективы развития прокуратуры Российской Федерации:
1. Отнести к Президентской ветви власти;
2. Отнести к судебной власти;
3. Отнести к исполнительной власти;
4. Отнести к законодательной власти;
5. Закрепить Прокурорскую ветвь власти.
