Настоящая работа была написана в 2018 году, опубликована в феврале 2020 в международном научном сборнике. Впервые размещаю на сайт m.9111.ru. Буду признателен за ваши замечания по работе!
В целях защиты основ конституционного строя России, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории страны Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, призван самостоятельно и независимо осуществлять судебную власть посредством конституционной юстиции [3].
Конституционному Суду посвящена ст. 125 Конституции РФ, в ч. 2 которой перечислены субъекты права обращения в указанный Суд с запросами, а в ч. 4 – право граждан обращаться с жалобами на нарушение их конституционных прав. В упомянутых нормах не названы органы местного самоуправления как субъекты права обращения в Конституционный Суд. Естественно, не закреплено их право и на обращение в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Безусловно, это технико-юридический пробел со стороны законодателя, который, думается, рано или поздно будет устранен.
Конституция РФ гарантирует право местного самоуправления на судебную защиту [1], однако – это право обращаться за судебной защитой только в федеральные суды общей юрисдикции и федеральные арбитражные суды (ст. 133). Европейская хартия местного самоуправления также корреспондирует инициативу органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных во внутреннем национальном законодательстве принципов института местного самоуправления (ст. 11) [2].
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя России, является выражением власти многонационального народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения (ст. 3, 12, 130 Конституции РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ институт местного самоуправления как публичная («муниципальная» – на местном уровне) власть – осуществляется гражданами путем прямых и представительных (выборных) форм демократического волеизъявления. В порядке конкретизации указанных форм прямого (опосредованного) волеизъявления граждан Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] расширяет указанные полномочия и предоставляя населению прерогативу на осуществлении местного самоуправления посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 3).
Исходя из буквального толкования местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Основным законом территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.
Пока в Основном законе имеется законодательный пробел, ситуацию исправляет сам Конституционный Суд своей практической деятельностью. Его правовые позиции по вопросам местного самоуправления изложены во многих его постановлениях и определениях, касающиеся основных направлений организации муниципальных образований и их взаимоотношений с органами государственной власти.
Особое юридическое значение имеет практика Постановления Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П [8], в котором указано, что не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления.
Рассматриваемое постановление расширило возможности и поставило точку для судебной защиты института местного самоуправления. Но считать его принятие оптимальным решением защиты местного самоуправления с помощью конституционной юстиции нельзя, так как для этого необходимо внести соответствующую поправку в Основной закон страны и Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ, закрепив в них инициативу органов местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд напрямую.
Положение о праве на защиту средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, нуждается в дополнительном уточнении.
Правовую позицию Конституционного Суда не следует приравнивать к нормам Основного закона и федерального законодательства. Ведь он (Суд) не является законодательным органом государственной власти, его предназначение – разрешение дел о соответствии Конституции России федеральных нормативных правовых актов; конституций (уставов), а также нормативных правовых актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации; договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между последними; не вступивших в силу международных договоров России (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
В юридической литературе имеются доктринальные позиции – триада концептуальных способов обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд, однако, такое положение допустимо лишь при соблюдении следующих условий:
– органы (должностные лица) муниципального образования могут обратиться в Суд только при наличии предшествующего решения суда либо иного органа, применяющего закон, стороной которого в деле должен быть обязательно этот орган либо должностное лицо;
– право органа местного самоуправления обращаться в суды от имени муниципального образования должно быть указано в уставе муниципального образования;
– предметом оспаривания органом местного самоуправления от имени муниципального образования может быть только акт, нарушающий права муниципального образования.
Рассматриваемые концепции также опосредованно подтверждают норму ст. 96 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ. Право на обращение в Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод предоставлено только гражданам и их объединениям.
Таким образом, Конституционный Суд указал органам местного самоуправления на необходимость обращения в данный Суд не от своего имени, как это делают государственные органы власти, а в качестве «территориальных объединений» граждан.
Следует отметить, что Конституционный Суд охарактеризовал местное самоуправление как один из видов публичной власти, то есть «второй – государственная власть». Такая характеристика изложена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П [5]. В нем установлено, что в территориальных единицах в виде городов районного подчинения, других городских и сельских поселениях публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов власти (п. 4). Понятие «публичная власть» использовано как понятие, объединяющее органы государственной власти местного самоуправления и муниципальные органы, имеющие властные полномочия (п. 7). Аналогичная правовая позиция констатируется Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П: «отнесение представительных органов местного самоуправления к органам власти не свидетельствует об их государственной природе, а публичная власть может быть и муниципальной» [6].
Конституционный Суд в своем Постановлении от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» [15]признал не соответствующими Конституции РФ положения Устава Курской области, которые допускали ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления (п. 3 и 5 ст. 21). Такая оценка по их буквальному смыслу не исключала возможности передать органам власти Курской области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что противоречила требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Исходя из вышеизложенного, предлагаем внести дополнение в части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, и изложить ее в следующей редакции:
«4. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
Конституционный Суд Российской Федерации по запросам органов местного самоуправления разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации уставов, муниципальных правовых актов местного самоуправления, а также разрешает споры о компетенции между органами местного самоуправления.».
Делая вывод исходя из сложившейся практики Конституционного Суда применительно к субъекту права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно и опосредовано – выступает само население муниципального образования. Население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах. Такой контроль населения за деятельностью органов местного самоуправления, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.
Нормативные правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства Российской Федерации от 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
2. Европейская хартия местного самоуправления (принята в г. Страсбурге 15.10.1985) // Дипломатической вестник. 1998. № 10. С. 25 – 29.
3. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Российская газета. № 138 – 139. 23.07.1994.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 1. 1997.
6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 2. 1998.
7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 1. 2001.
8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.04.2002 № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 3. 2002.
8.9М
