Решение может применяться к проверкам в рамках госконтроля за трудовой деятельностью иностранных работников, работодателей, заказчиков работ (услуг) и к проверкам исполнения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязанностей, возложенных на них как на принимающую (приглашающую) сторону (п. 2 ст. 32 Закона N 115-ФЗ).
При документарной проверке сотрудники МВД не выезжают на проверяемый объект по месту нахождения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Такие проверки проводятся по месту нахождения проверяющих (ч. 2 ст. 11 Закона N 294-ФЗ, п. 38, п. 84 Регламента* (1)). Более того, документарная проверка (в отличие от выездной) в принципе не может быть назначена в отношении объекта - она всегда проводится в отношении конкретного бизнес-субъекта (п. 37 Регламента). Во время документарной проверки МВД проверяет сведения, которые говорят об исполнении (или неисполнении) проверяемым лицом обязательных требований в сфере миграции (сведения из информационных баз данных, полученные по запросам в органах власти, а также полученные от проверяемого лица и иных организаций).
Процедура документарной проверки сводится к инфообмену: МВД запрашивает необходимые ей бумаги, проверяемое лицо их отсылает. Если у МВД есть вопросы к представленным документам, оно информирует об этом проверяемого, а тот обязан представить объяснения и вправе приложить к ним новые документы. На основе собранных таким образом сведений МВД составляет акт проверки (части 3-10 ст. 11 Закона N 294-ФЗ).
Документарные миграционные проверки могут быть только внеплановыми (п. 5 Положения N 1162, абз. 4 п. 30 Регламента).
Срок проведения документарной проверки МВД составляет 20 рабочих дней (ч. 1 ст. 13 Закона N 294-ФЗ, см. также п. 25 Регламента). Он может быть продлен руководителем органа МВД России не более чем на 7 рабочих дней, причем такое продление осуществляется в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных специальных экспертиз и расследований (п. 8 ст. 32 Закона N 115-ФЗ, п. 24 Регламента). Следовательно, максимальный срок документарной проверки с учетом продления составляет 27 рабочих дней.
При осуществлении документарной проверки проверяются документы, которые содержат сведения об организационно-правовой форме проверяемого, документы, устанавливающие права и обязанности, и используемые при осуществлении деятельности проверяемым лицом (п. 85 Регламента). Обязательно рассматриваются акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения административных дел в отношении проверяемого (ч. 3 ст. 11 Закона N 294-ФЗ).
Требовать от проверяемого лица представления документов, информации до даты начала проведения проверки запрещено (п. 9 ст. 15 Закона N 294-ФЗ). Однако МВД может попросить (не заставить) предоставить интересующие ее сведения и документы, в том числе устно, в рамках так называемой предварительной проверки информации о нарушениях миграционного законодательства, поступившей в МВД, если эта информация может являться основанием к внеплановой проверке (ч. 3.2 ст. 10 Закона N294-ФЗ). Отвечать на запросы МВД в рамках такой предварительной проверки не обязательно, но это может быть в интересах самого запрашиваемого лица.
Начало проверки (для того лица, которое проверяют) знаменуется получением письменного запроса от МВД. В нем будет перечень документов, которые требует орган миграционного контроля, и заверенная копия распоряжения о проведении документарной проверки (ч. 4 ст. 11 Закона N 294-ФЗ, пп. 1 п. 86 Регламента). МВД не вправе требовать две категории документов:
-во-первых, те, которые не относятся к предмету проверки;
-во-вторых, такие документы, которые к предмету относятся, но могут быть получены от иных органов государственного и муниципального контроля (ч. 11 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). С 1 июля 2016 г. при проведении проверки проверяющие не вправе требовать представления документов и (или) информации, включенных в перечень, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 19.04.2016 N 724-р (п. 8 ст. 15 Закона N 294-ФЗ). Впрочем, проверяемое лицо вправе (но не обязано) предоставить такие документы и сведения по собственной инициативе (п. 2.2 ст. 21 Закона N 294-ФЗ).
Если МВД потребовала документы первого рода - это грубое нарушение процедуры проверки, которое повлечет за собой отмену результатов проверки (включая предписания и административную ответственность), см. ч. 1 и п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ. Если же МВД потребовала документы второго рода - то это, хотя и является нарушением Закона N 294-ФЗ, однако не влечет за собой отмены результатов проверки (ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ). Зато за их непредоставление организацию или предпринимателя нельзя привлечь к ответственности (ведь запрос МВД в этой части незаконный).
Запрошенные документы (относящиеся к предмету проверки и отсутствующие у органов власти) должны быть отправлены в МВД в течение десяти рабочих дней с момента получения мотивированного запроса (ч. 5 ст. 11 Закона N 294-ФЗ, п. 87 Регламента). Документы предоставляются в форме заверенных копий. Для заверения копий достаточно проставления печати при ее наличии и подписи уполномоченного лица (ч. 6 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). Нотариального заверения не требуется (ч. 7 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). Закон позволяет организации или предпринимателю представить запрошенные документы в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 6 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). Если запрошенные документы не представлены (представлены с опозданием, в искаженном виде, не в полном объеме), МВД вправе привлечь виновных лиц к ответственности
Если при проведении документарной проверки выявляются какие-либо неточности, ошибки, противоречия, связанные с представленными по запросу документами, то МВД обязано известить об этом проверяемое лицо и потребовать предоставить письменные пояснения в десятидневный срок (ч. 8 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). В свою очередь, проверяемое лицо тоже обязано предоставить такие пояснения и вправе приложить к ним дополнительные документы (ч. 9 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). Этот этап проведения документарной проверки (информирование об ошибках в представленных документах и представление объяснений), к сожалению, никак не отражен в схеме проведения документарной проверки, предусмотренной п. 86 Регламента. Но поскольку данный порядок проведения документарной проверки предусмотрен законом N 294-ФЗ (актом более высокой юридической силы), МВД обязано руководствоваться требованиями именно закона.
В случае если письменные пояснения не будут предоставлены или если таких пояснений и дополнительно предоставленных документов будет недостаточно для установления факта соблюдения проверяемым миграционного законодательства, МВД России вправе провести выездную проверку (ч. 10 ст. 11 Закона N 294-ФЗ).
Если не выполнить требования МВД о предоставлении запрошенных документов, то МВД вправе привлечь виновных лиц к ответственности. Регламент (п. 87 и примечание к нему) предполагает, что будет применена статья 19.7 КоАП РФ (непредоставление документов и сведений в орган госконтроля; максимальное наказание - штраф до 5 000 рублей). Однако в реальной жизни могут вменить и ч. 2 ст. 18.11 КоАП РФ - а это штраф до полумиллиона рублей (постановления Санкт-Петербургского горсуда от 24.01.2014 по делу N 4 а-76/14, Зюзинского райсуда г. Москва от 16.09.2015 по делу N 12-1058/2015, Якутского горсуда Республики Саха (Якутия) от 14.07.2015 по делу N 5-992/2015, решения Калининградского облсуда от 18.06.2015 по делу N 12-190/2015, Петроградского райсуда от 16.08.2013 по делу N 12-1353).
Заканчивается проверка составлением акта и ознакомления с ним проверяемого (ч. 4 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, п. 8 Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции", утв. постановлением Правительства РФ от 13.11.2012 N 1162, п. 89 Регламента). Акт проверки может быть выслан и в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью лица, составившего данный акт (если проверяемое лицо согласилось на осуществление взаимодействия в электронной форме). Если такой электронный документ был направлен способом, обеспечивающим подтверждение его получения, то акт заведомо считается полученным (ч. 4 ст. 16 Закона N 294-ФЗ).
_____________________________
* (1) Регламент - Административный регламент по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников, утв. приказом Федеральной миграционной службы и МВД России от 31.07.2015 N 367/807. Указом Президента РФ N 156 от 05.04.2016 Федеральная миграционная служба упразднена с 1 июня 2016 года. Её функции и полномочия переданы МВД России. Действие Регламента полностью распространяется на МВД (п. 2 ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 03.07.2016 N 305-ФЗ).
Процедура документарной проверки сводится к инфообмену: МВД запрашивает необходимые ей бумаги, проверяемое лицо их отсылает