Проблемы правового статуса Пенсионного фонда России

В статье рассматриваются проблемы правового статуса Пенсионного фонда России. Проблемы определения правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации

Как известно, Пенсионный Фонд России был образован 22 декабря 1990 года постановлением ВС РСФСР «Об организации Пенсионного фонда РСФСР»[1] для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РСФСР. Согласно данного постановления Пенсионный фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением.

27 декабря 1991 года постановлением ВС РФ от 27.12.1991 № 2122-1 было утверждено Положение о Пенсионном фонде России[2], которым определен его правовой статус - самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Положением, функции, источники формирования средств фонда и их целевое назначение, а также определяет собственника средств Пенсионного фонда в лице Российской Федерации.

Однако, за период прошедший со дня создания Пенсионного фонда РФ и до сегодняшнего дня в сфере как государственного управления и его организации, статуса учреждений, фондов и юридических лиц, полномочий государственных учреждений, так и в социальной сфере произошли значительные изменения, путём принятия соответствующих нормативно-правовых актов (законов, указов, постановлений и др.). Также, что немаловажно, 12 декабря 1993 года на всенародном голосовании была принята Конституция Российской Федерации[3], устанавливающая основы конституционного строя, государственного устройства, основные права и свободы человека. 21 октября 1994 года Федеральным законом № 51-ФЗ принята первая часть Гражданского кодекса РФ[4], устанавливающая основные положения гражданского законодательства, правовой статус субъектов гражданских правоотношений и др. Приняты основные законы и другие нормативные акты в сфере пенсионного законодательства: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"[5], Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"[6], Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"[7], Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования"[8], которые уточнили и расширили полномочия органов Пенсионного фонда РФ.

В связи с проведением реформы пенсионной системы России, принятием новых законов и изменением пенсионного законодательства, стали возникать проблемы (дискуссии) в определении правового статуса самого Пенсионного фонда России как органа управления финансами пенсионного обеспечения. Остановимся лишь на основных аспектах данной проблемы.

Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-Ф 3 в статье 118 впервые в качестве юридических лиц выделяет фонды, дает определение фонда, закрепляет их правовой и имущественный статус. Исходя из определения, можно выделить следующие характерные признаки фондов: а) фонды относятся к некоммерческим организациям; б) фонды не являются членскими организациями; в) фонды могут учреждаться как физическими, так и (или) юридическими лицами; г) фонды создаются на основе добровольных имущественных взносов; д) фонды должны осуществлять социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели. ГК не дает классификацию фондов. Между тем фонды можно различать, например, в зависимости от того, кто является их учредителями. Исходя из этого критерия, могут существовать: 1) частные фонды, учрежденные одним физическим лицом; 2) корпоративные фонды, учрежденные одним или несколькими юридическими лицами; 3) общественные фонды, учрежденные физическими лицами и юридическими; 4) государственные фонды, созданные решением представительных органов РФ или представительных органов субъектов РФ; 5) муниципальные фонды, созданные представительным органом местного самоуправления. Поскольку фонды являются некоммерческими организациями, на них распространяется Закон о некоммерческих организациях. Деятельность некоторых фондов регулируется специальным законодательством. Некоторые организации хотя и именуются фондами, но, по существу, являются государственными финансово-кредитными учреждениями. К таким фондам как раз и относится Пенсионный фонд РФ. Поскольку на данную организационную структуру, носящую название "фонд", не распространяется действие ни комментируемой статьи, ни Закона о некоммерческих организациях, встает вопрос о неприменении названия "фонд" к такой структуре.

Кроме того, п. 2 комментируемой статьи предоставляет фондам право заниматься предпринимательской деятельностью при наличии двух условий: а) она должна быть необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых создан фонд; б) она должна соответствовать этим целям. Однако, Пенсионный фонд РФ не осуществляет предпринимательскую деятельность и не может, по крайней мере не существует ни одного нормативного правового акта регулирующего данный вопрос.

Основным учредительным документом фонда как юридического лица является его устав, однако, как было сказано выше, учредительным документом Пенсионного фонда России является Положение о Пенсионном Фонде РФ от 27.12.1991 № 2122-1.

В ст. 120 ГК РФ установлены общие положения об учреждениях как государственных, так и негосударственных. Так указаны условия, на которых учреждение может быть создано, а именно: 1) формирование имущества учреждения, в том числе его финансирование, осуществляет лицо, являющееся собственником передаваемого учреждению имущества; 2) учреждение создается как некоммерческая организация и должно осуществлять управленческие, социально-культурные или иные функции некоммерческого характера. Учреждение не является собственником закрепленного за ним имущества, а пользуется правом оперативного управления на это имущество (см. ст. 296, 298 ГК). Оно не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Собственником этого имущества остается учредитель. Как видно из Положения о Пенсионном фонде РФ учредителем фонда является Российская Федерация, ПФР и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации.

Следовательно, Пенсионный фонд РФ скорее всего является больше государственным учреждением, чем фондом в трактовке какую дает Гражданский кодекс РФ.

Но в то же время имеется следующий аспект проблемы правового статуса ПФР. В целях совершенствования работы по подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Правительство РФ вынесло постановление от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"[9]. Данное постановление распространяется на федеральные органы исполнительной власти. Положением о Пенсионном фонде РФ предусмотрено полномочие Правления ПФР, как руководящего органа, издавать пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности ПФР. Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318[10] также введена государственная регистрация актов, имеющих нормативный характер, то есть затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер. Таким образом, Пенсионный фонд ставиться в один ряд с федеральными органами исполнительной власти, так как его акты носят нормативный характер. Но в тот же момент ПФР является государственным учреждением и не является государственным органом как федеральные органы исполнительной власти.

В настоящее время имеется еще одна проблема, заслуживающая внимания. Ежедневно территориальными органами ПФР подаются сотни исковых заявлений и заявлений о взыскании страховых взносов. Согласно ч. 1 ст. 89 Гражданско-процессуального кодекса РФ[11] льготы по уплате государственной пошлины предоставляются в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Подпункт 19 п. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса РФ[12] (далее - НК РФ) освобождает от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями, в качестве истцов или ответчиков.

Исходя из позиции судов общей юрисдикции территориальные органы ПФР не являются государственными органами, в связи с чем льготы, предусмотренные пп. 19 п. 1 ст. 333.36 на них не распространяются. В то же самое время арбитражные суды освобождают территориальные органы ПФР от уплаты государственной пошлины. В пп. 19 п. 1 ст. 333.36 НК РФ указывается на «государственные органы», при этом НК РФ выделяет также «государственные органы власти» (например, пп. 10 п. 1 ст. 333.35 и в п. 1 ст. 333.38 НК РФ). То есть НК РФ различает понятия «государственные органы» и «государственные органы власти». В силу положений ст. 1 ФЗ от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» под «государственными органами» понимаются:-органы государственной власти Российской Федерации; - органы государственной власти субъектов Российской Федерации; - иные государственные органы.

Соответственно, понятие «государственные органы» шире понятия «государственные органы власти» и включает в себя не только «государственные органы власти» но и «иные государственные органы». Следовательно, в силу пп. 19 п. 1 ст. 333.36 НК РФ освобождение от уплаты государственной пошлины предусматривается для органов государственной власти и иных государственных органов.

В виду того, что действующее законодательство не содержит четкий перечень органов относящихся к «государственным органам» для определения статуса органа ПФР необходимо исходить из общепринятых признаков государственного органа. Согласно изложенному в Модельном законе об основах государственной службы[13] - под «государственным органом» понимается - образованная в соответствии с законодательством государства составная часть государственного аппарата, наделенная соответствующей компетенцией и производной от нее структурой, осуществляющая в присущих ей организационно-правовых формах государственно-властные полномочия.

Согласно Положению о Пенсионном фонде РФ, ПФР образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ и является самостоятельным финансово - кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и данным Положением.

ПФР как учреждение был создан государством - Российской Федерацией, которое определило его правовое положение и специальную правоспособность, а сам фонд и его денежные средства находятся в государственной собственности РФ. Председатель фонда назначается на должность органом государственной власти.

В постановлении ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[14] установлено, что государственная казна Российской Федерации, в состав которой входят денежные средства ПФР, отнесена к числу объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, необходимых для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач.

Федеральный закон РФ от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» ПФР и его территориальные органы наделены публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию: выполняют функции страховщика, осуществляющего управление средствами обязательного (государственного) пенсионного страхования, обеспечивают назначение и выплату государственных пенсий. При этом в последние годы имеет место тенденция увеличения количества выполняемых ПФР государственных функций (контроль за уплатой страховых взносов, ежемесячные денежные выплаты отдельным категориям граждан, дополнительное ежемесячное обеспечение отдельных категорий граждан, ведение федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, выдача сертификатов на получение материнского (семейного) капитала и др.).

Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации…» с 01.01.2010 г. определяет ПФР и его территориальные органы как органы занимающиеся администрированием страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию и обязательному медицинскому страхованию, в связи с чем ПФР наделен государственно-властными полномочиями в области сбора страховых взносов. Это относится, прежде всего, к полномочиям, связанным с осуществлением государственного контроля за уплатой взносов, взысканием недоимки и пени, наложением финансовых санкций, обращением взыскания на имущество плательщиков. Причем ПФР в настоящее время является единственным государственным учреждением, которое имеет такие властные полномочия.

Вышеуказанные полномочия ПФР, как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 25.06.2001 № 9-П[15] – являются публично - властными полномочиями и относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов. Те же выводы содержаться и в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 26.06.2002 г. №1015 п 01 пр[16].

Согласно ст. 5 Закона № 167-ФЗ ПФР и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Соответственно ПФР, осуществляя деятельность, характеризующуюся специальной целью учреждения фонда, его задачами и функциями, закрепленными в законодательстве, направленными на финансирование социальных программ; реализацией публичного интереса, т.е. потребностью общества в обеспечении социальной защищенности; компетенцией как совокупностью прав и обязанностей, властных полномочий; возможностью управления государственной собственностью в пределах предоставленных прав; возможностью применения мер принудительного воздействия для выполнения правовых предписаний - обладает всеми признаками «государственного органа».

Позиция Европейского Суда по правам человека изложенная в Постановлении от 02.11.2006 «Дело "Казарцев (Kazartsev) против Российской Федерации»[17] также указывает в п. 19 на то, что ПФР является государственным органом.

Таким образом, пп. 19 п. 1 ст. 333.36 НК РФ предусматривая освобождение от уплаты государственной пошлины, как для органов государственной власти, так и для иных государственных органов при этом, не ограничивая эти органы каким либо перечнем - распространяет свое действие и на ПФР и его территориальные органы, которые фактически выполняют функции органа государственной власти и управления и обладают всеми признаками «государственного органа».

Принятием ФЗ от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации…» ПФР был наделен государственно-властными полномочиями в области сбора страховых взносов, в том числе государственный контроль за уплатой взносов, наложение финансовых санкций, обращение взыскания во внесудебном порядке на имущество плательщиков, привлечение к административной ответственности виновных лиц, проведение проверок, получение доступа к информации, составляющей банковскую тайну, которые присущи для органов государственной власти, к примеру, Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные органы.

Итак, рассмотрев лишь в узком ракурсе проблемы связанные с правовым статусом Пенсионного фонда РФ можно сделать вывод о наличии в системе законодательных и других нормативных актов противоречий, вызванных спецификой и уникальностью пенсионной системы РФ, правоотношениями в сфере пенсионного законодательства и Пенсионного фонда России как специального органа управления финансами пенсионного обеспечения.

Список литературы:

1. Постановление ВС РСФСР от 22 декабря 1990 г. "Об организации Пенсионного фонда РСФСР" / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1990 г., N 30, ст. 415.

2. Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 "Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)" / "Российская газета" от 23.01.92.

3. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) / "Российская газета" от 25 декабря 1993 г. N 237.

4. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-Ф 3 / "Российская газета" от 8 декабря 1994 г. N 238-239.

5. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" / Собрание законодательства Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. N 51 ст. 4831.

6. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" / Собрание законодательства Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. N 51 ст. 4832.

7. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" / Собрании законодательства Российской Федерации от 24 декабря 2001 г. N 52 (Часть I) ст. 4920.

8. Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" / Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июля 2009 г. N 30 ст. 3738.

9. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" / "Российская газета" от 21 августа 1997 г. N 161.

10. Указ Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318 "О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации" / "Российская газета" от 27 марта 2001 г., N 60.

11. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ / "Российская газета" от 20 ноября 2002 г. N 220.

12. Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ / "Российская газета" от 10 августа 2000 г. N 153-154.

13. Постановления Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 июня 1998 г. N 11-5 "О модельном законе "Об основах государственной службы".

14. Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 16 января 1992 г., N 3, ст. 89.

15. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" / "Российская газета" от 4 июля 2001 г. N 125.

16. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 июня 2002 г. N 1015-П 01 ПР (текст постановления официально опубликован не был).

17. Постановление Европейского Суда по правам человека от 2 ноября 2006 г. Дело "Казарцев (Kazartsev) против Российской Федерации" (жалоба N 25410/02) (Первая секция) / Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. N 9/2007.