Развитие и совершенствование административного судопроизводства является важной гарантией в разрешении споров между невластными субъектами и публичной властью. Серков П.П. говорил, что формирование административного судопроизводства связано с развитием социально-политической ситуации в общественной и государственной жизни. Кроме экономических, исторических, социальных факторов на организацию административного судопроизводства в России также повлиял зарубежный опыт.
При подготовке проекта федерального закона «О Кодексе административного судопроизводства» учитывался опыт других государств. Как говорилось в пояснительной записке к данному проекту, принципы административного судопроизводства основываются на нормах международного законодательства.
Перед тем как начать раскрывать данный параграф необходимо отметить, что применительно к отечественному пониманию «административного судопроизводства» и «административной юстиции» – это различные понятия, тогда как в других странах чаще применяют понятие «административная юстиция» и оно является универсальным.
В ряде стран административное судопроизводство осуществляется в пределах гражданского законодательства и его разновидностей. Отмечается такая тенденция в Беларуси, Узбекистане, Туркменистане, Кыргызстане, Казахстане, Таджикистане. Тогда как в большинстве развитых стран созданы специализированные средства защиты законных прав и интересов граждан и организаций с учетом особенностей их правовых систем. Действие административных судов в некоторых государствах отмечается уже несколько столетий, а в других продолжаются дискуссии по поводу потребности в их создании.
Анализ опыта зарубежных стран (Франция, ФРГ и другие) показывает нам наличие систематизированного административного законодательства, которыми руководствуются специализированные судебные органы - Кодексы административного судопроизводства. Именно они регулируют подачу искового заявления, его рассмотрения, обжалование в вышестоящие инстанции, определяют процессуальное положение сторон, их права и обязанности, а также разрешает ряд других административных вопросов.
Для приобретения опыта в организации административного судопроизводства необходимо обратить внимание на деятельность таких стран, как Франция, Германия, Польша, близких по географическому расположению и по подобности в правовых отношениях.
Франция
Многие считают форму Франции основой и классической формой административного судопроизводства, так как именно в этом государстве зародился судебно-административный контроль за деятельностью органов публичной власти. Именно после французской революции возникла необходимость в контроле исполнительной власти, что стало толчком в создании самостоятельной ветви власти.
На сегодняшний день во Франции отдельно действуют суды общей юрисдикции и административные суды, они независимы в своей деятельности, в рамках своей компетенции дополняют друг друга в разрешении связанных споров.
Правила административного судопроизводства Франции собраны в одном нормативном акте - Кодексе административной юстиции 2000 года (с изменениями в 2001 году), который упорядочивает нормы рассмотрения споров и деятельности административного судопроизводства.
Особенность французского административного судопроизводства заключается в том, что лицо, обжалующее действия административных органов, должно перед обращением в суд по определенным видам административных дел получить отказ в урегулировании спора мирным путем от административного органа. Иначе суд не начнет разбирательство по делу.
Анализируя французское и российское административное судопроизводство можно выделить схожие и отличительные особенности. Отличительным является то, что для Кодекса Франции характерно наличие отсылочных норм на отдельные кодифицированные законодательные акты (например, Оборонный или Уголовный кодекс), а также обязательном осуществлении представительства и составления процессуальных документов адвокатом, но не по всем категориям дел в низших инстанциях. Представительство интересов осуществляется непосредственно адвокатом в Государственном Совете Франции, который является высшим административным судом. Аналогия отмечается в предмете административного правового спора, который заключается в обжаловании действий (акта) органа власти.
Германия
Непростая история становления немецкого административного судопроизводства. В 1933 году Имперское (нацисткое) министерство внутренних дел упразднило административную юстицию, как непригодное учреждение, лишь после 1940 года оно было восстановлено.
Заметное сходство административных механизмов Франции и Германии наблюдается прежде всего в назначении судебных органов для рассмотрения жалоб частных и юридических лиц на действия органов государственного управления.
Немецкая модель административного судопроизводства скрупулёзна, богата юридической техникой, ее профессионализм и влияние административных судов не только обеспечивают защиту интересов граждан, но и ограничивают в произволе деятельности органов власти.
Вопросу административной юстиции в Германии уделяется большое внимание, ведь ее деятельность регламентирует значительное количество нормативных правовых актов: Закон «Об административных процедурах», Положение об административных судах, Закон «О новом регулировании административно-судебном процессе» и многие другие.
Административное судопроизводство Германии разрешает неконституционные публичные правовые споры, которые не отнесены к компетенции какого-либо суда. В соответствии с частью 1 статьи 67 Административным процессуальным кодексом Федеративной Республики Германии стороны имеют право самостоятельно обращаться в административный суд. Подсудные категории дел рассматриваются независимыми административными судами земель и верховными административными судами земель. Учитывая особенности федеративного устройства Германии административный суд рассматривает также споры между органами местного самоуправления.
Интересной представляется обязанность, которая касается возмещения расходов на юридические (правовые) услуги, понесенные лицом в процессе обжалования действий органов власти. Согласно параграфу 80 Закона ФРГ об административной процедуре, в случае удовлетворения требований лица уплата возмещается органом власти, но если эти требования отклонены, то лицо, которое обратилось с протестом, обязано уплатить самостоятельно. Данная обязанность не распространяется на обжалования действий, связанных со служебными или должностными отношениями.
Польша
Эффективный механизм рассмотрения и разрешения административных споров отмечается в Польской Республике, её опыт может стать основой для реформирования российской судебной системы.
Административное судопроизводство Польши осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Польши 1997 года, деятельность судов регламентирована законами «Об административном судоустройстве» и «Об устройстве общих судов». Процедура судопроизводства определена Законом 2002 года «О производстве в административных судах». Согласно данному Закону, административные суды осуществляют правосудие путем контроля деятельности государственной администрации и решения споров по вопросам полномочий между органами местного самоуправления и их апелляционными коллегиями, а также между данными органами и органами правительственной администрации.
В Республике Польша установлена двухзвенная система административных судов, которая состоит из Высшего Административного Суда и схожих с судами субъектов Российской Федерации – воеводских административных судов. Первой инстанцией являются административные суды воеводств, а контролирующей инстанцией – Высший Административный Суд. Основной задачей Польских административных судов является защита лица от незаконных действий либо бездействий органа публичной власти.
Англия
Положение административного судопроизводства в Англии очень схоже с Россией в период, когда не был еще принят КАС РФ. Немало вопросов и дискуссий вызывает кодифицированность административного судопроизводства. Обжалование действия и/или бездействия, а также актов органов власти в Англии регулируется положениями Правил Гражданского судопроизводства. Особенность заключается в том, что заявитель может обратиться сразу в суд, без обращения в квазисудебные органы. Что не сказать о США и Великобритании, там заявитель по общему правилу должен исчерпать все способы защиты, в том числе квазисудебные органы.
Достичь консенсуса на данном этапе развития административного судопроизводства Англии учёным довольно сложно. Взгляды английских академиков (ученых) существенно разнятся. Поэтому появление специализированного нормативного акта и судов, которые регулировали публичные правовые отношения, стоит под вопросом.
В Великобритании граждане используют различные нетрадиционные способы разрешения споров с органами публичной власти. Например, обращение к частным организациям, которые поддерживают связь с органами власти, уполномоченным правительства или депутатам Парламента. Все это связано с тем, что граждане желают обойти стороной конфликты с администрацией.
Требование о возмещении вреда
Далее хотелось бы остановится на зарубежном опыте, который касается права обращения стороны с требованием о возмещении вреда, причиненного действием (бездействием) либо решением органа власти. Лицо имеет право на заявление о таком требовании как в рамках административного судебного разбирательства, так и во время внесудебного административного процесса. В нескольких странах это закреплено в законе. Правовая возможность привлечения к ответственности административного органа может также косвенно отражается в специальных нормах административного процессуального закона.
Так, в Аргентинской Республике, согласно Закону «Об административном процессе» провинции Буэйнос-Айрес, в рамках рассмотрения и разрешения спора могут быть заявлены требования о возмещении причинного ущерба. В свой черед, в Республике Армения данному вопросу посвящен раздел 7 «Ответственность за ущерб, причиненный администрированием» Закона Республики Армении «Об основах администрирования и административном производстве». Равным образом Республика Болгария уделяет внимание возмещению ущерба стороне в главе 11 Административно-процессуального кодекса, в которой говорится, что иски граждан или юридических лиц, направленные на возмещение ущерба, причиненного действиями или бездействиями должностных лиц, рассматриваются в рамках административного судопроизводства.
Наряду с вышеупомянутыми государствами, вопросу требования возмещения ущерба органами власти в результате осуществления своей деятельности незаконным образом проявляют интерес многие другие страны, такие как Украина, Индия, Португалия, Италия, Латвия, Литва, Эстония.
Следовательно, на основе анализа положений ряда стран, требования о возмещения вреда (морального и материального), причиненного актами, решениями, действиями или бездействиями административных органов необходимо рассматривать одновременно, в рамках одного процесса с административным делом о признании актов, решений, действий или бездействий незаконными. Именно поэтому, мы видим, что для обеспечения эффективной защиты и восстановления прав субъектов административных правоотношений требуется внесение изменений в некоторые положения КАС РФ.
Таким образом, развитая система зарубежного законодательства способна стать основой для реформирования отечественного административного судопроизводства. Богатый опыт функционирования административных судов может представлять интерес для создания новых судов в нашем государстве.
