Закон № 230-ФЗ – связующее звено граждан, кредиторов и коллекторких агентств

Одним из самых резонансных федеральных законов, принятых за последнее время, стал Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 230-ФЗ «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» (далее - Закон о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности), впервые в истории отечественного законодательства установивший правовые рамки для осуществления так называемой коллекторской деятельности. Названный закон интересен в нескольких аспектах, однако в нашей работе мы рассмотрим вопросы, которые связаны с осуществлением контроля (надзора) за юридическими лицами, осуществляющими деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности.

В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 2 Закона о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять указанный контроль (надзор), а также вести государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, должен быть определен Правительством РФ. При этом согласно сообщениям некоторых СМИ таким органом вполне может стать Федеральная служба судебных приставов.

В связи с этим в рамках данной работы надзорные полномочия, предусмотренные названным законом будут рассмотрены нами в контексте их возложения на ФССП России.

Однако для получения объективной картины перед началом рассуждения следует определиться с тем, что понимать под контролем (надзором) со стороны государственных органов.

Так, в юридической литературе существует точка зрения о том, что публичный контроль в государстве как в целостном организме имеет два основных вектора применения: это контроль публичных служб за другими публичными службами на предмет «качества» (т.е. законности) реализации их полномочий и контроль публичных служб за законностью частных отраслей общественной жизни.

Представляется, что предусмотренный в Законе о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности контроль (надзор) можно отнести ко второй из названных категорий.

Вместе с тем, как отмечает Денис Борисович Алексеев, данный вектор государственной контрольной деятельности образует государственный надзор, который является самостоятельной функцией и существует только в виде административного надзора.

Таким образом, в науке государственный надзор может рассматриваться в качестве одного из элементов государственного контроля. При этом сам государственный контроль выражается в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемости подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечении правонарушений соответствующими организационно-правовыми средствами.

Также некоторыми исследователями выделяются следующие властные полномочия, присущие контролирующему органу: давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков; ставить перед соответствующими государственными органами вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях; самостоятельно применять меры государственного принуждения в конкретных случаях.

Однако п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) содержит законодательное определение государственного контроля (надзора). В соответствии с данной нормой государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных органов по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

С учетом того, что согласно ч. 1 ст. 18 Закона о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности государственный контроль (надзор) за деятельностью юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, осуществляется в соответствии с Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, можно сказать, что к данному контролю (надзору) относятся все вытекающие из названного определения цели и методы.

В Законе о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности прямо указаны некоторые самостоятельные полномочия уполномоченного органа. В частности, можно выделить следующие полномочия:

-утверждение форм некоторых документов, которые используются непосредственно при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности (п. 2 ч. 1 ст. 8), и документов, которые необходимы для государственной регистрации профессиональных взыскателей и ведения их государственного реестра (п. 4 ч. 2 и ч. 8 ст. 12);

-установление требований к оборудованию и программному обеспечению юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности (п. 7 ч. 2 ст. 12 и п. 6 ч. 1 ст. 13);

-ведение государственного реестра юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, а также установление порядка внесения в него сведений (ч. 3 ст. 13, ст. 14);

-определение формы и срока предоставления отчета о деятельности профессиональных взыскателей (п. 7 ст. 17);

-проведение проверок и принятие мер по их результатам (ст. ст. 18, 19).

Рассмотрим каждое из указанных полномочий подробнее, чтобы выделить из них те, которые носят контрольно-надзорный характер.

Полномочия по утверждению форм различных документов, предусмотренных Законом о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности, на наш взгляд, относятся не столько к контрольно-надзорным, сколько к регулятивным, поскольку определяют некие рамки, «правила игры» для всех участников деятельности по взысканию задолженности. Одним из подтверждений данного вывода может служить тот факт, что к полномочиям уполномоченного органа отнесено утверждение формы заявления должника об ограничении взаимодействия с ним. Иными словами, данное полномочие затрагивает положение должника, а не профессионального взыскателя и в силу этого не может рассматриваться в качестве элемента осуществления контроля (надзора) за последним.

Наконец, данное полномочие не подходит под определение государственного контроля (надзора), содержащееся в ст. 2 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Проецируя данное полномочие на ФССП России, можно отметить, что у Службы имеется достаточный опыт в разработке и утверждении различных форм процессуальных документов. В качестве примера можно привести Приказ ФССП России от 11 июля 2012 г. N 318 «Об утверждении примерных форм процессуальных документов, применяемых должностными лицами Федеральной службы судебных приставов в процессе исполнительного производства».

Ведение государственного реестра юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, также вызывает вопросы относительно его контрольно-надзорного характера. Например, полномочия ФНС России, связанные с ведением ЕГРЮЛ, в правовой литературе, как правило, отделяются от полномочий по контролю и надзору. Представляется, что по своей сути ведение указанного государственного реестра и сопутствующие этому полномочия представляют собой форму государственного учета профессиональных взыскателей, хотя и не лишенную властного, административного элемента. В частности, указанным лицам придется принять тот факт, что порядок обращения за внесением сведений в государственный реестр (скорее всего, в виде соответствующего административного регламента), а также порядок ведения такого реестра будут устанавливаться согласно ч. 1 ст. 14 Закона о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности уполномоченным органом. Иными словами, алгоритм действий профессиональных взыскателей для их регистрации в государственном реестре будет императивно закреплен уполномоченным органом, а не определен ими самостоятельно.

Несмотря на то, что ФССП России ранее не вела государственных реестров, создание государственного реестра юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, вряд ли будет для службы невыполнимой задачей. С одной стороны, может быть использован опыт других органов, ведущих государственные реестры, например ФНС России, а с другой стороны, у службы есть и собственный опыт обработки больших массивов информации, в частности создание и ведение Банка данных исполнительных производств.

Реализация полномочия по определению формы и сроков предоставления отчетности юридических лиц, осуществляющих возврат просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, а также по определению требований к их оборудованию и программному обеспечению будет происходить путем издания соответствующих ведомственных приказов. С учетом приведенных в начале настоящей статьи теоретических позиций и определения государственного контроля (надзора), содержащегося в ст. 2 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, можно сказать, что данные полномочия также нельзя расценивать в качестве контрольно-надзорных.

Оставшимися полномочиями являются проведение проверок юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, и связанное с этим принятие соответствующих решений, в том числе и о привлечении к ответственности. Наличие прямой ссылки в ч. 1 ст. 18 Закона о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности на Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей позволяет обоснованно считать данные полномочия уполномоченного органа контрольно-надзорными.

Статья 18 Закона о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности регламентирует некоторые вопросы проведения проверок, а ст. 19 посвящена принимаемым по их результатам решениям, в том числе и неблагоприятным для объектов проверки (вплоть до исключения сведений о профессиональном взыскателе из государственного реестра, что для него фактически равносильно ликвидации).

Таким образом, можно констатировать, что федеральный государственный контроль (надзор) ФССП России за юридическими лицами, осуществляющими возврат просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, будет сводиться к их проверке и определенному реагированию на выявленные нарушения.

Несмотря на то что п. 1 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316, закрепляет за ФССП России функцию по контролю и надзору в установленной сфере, говорить о наличии у Службы опыта полноценного осуществления контрольно-надзорных полномочий нельзя. Действия судебного пристава-исполнителя по проверке исполнения требований исполнительных документов в рамках п. 3 ч. 1 ст. 64 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» едва ли можно сравнить с надзорной работой, например, прокуратуры, для которой надзор является основной целью деятельности в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Контроль (надзор) за деятельностью коллекторских организаций в рамках Закона о защите прав физических лиц при возврате просроченной задолженности не связан с принудительным исполнением судебных актов и актов других органов, в связи с чем данная функция не будет являться основной для ФССП России. Однако это не означает, что ей будет уделяться меньше внимания. Напротив, общественный резонанс вокруг деятельности коллекторов диктует необходимость организации осуществления такого контроля (надзора) с наибольшей эффективностью.

Для этого с точки зрения правового регулирования будет необходимо издание ведомственного акта, конкретизирующего организационный порядок отправления функции по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью профессиональных взыскателей, а также разработка методических рекомендаций для должностных лиц, уполномоченных осуществлять такой контроль (надзор).

Принимая во внимание специфику деятельности юридических лиц, осуществляющих возврат просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, можно предположить, что при разработке указанного ведомственного акта и методических рекомендаций целесообразно будет учесть контрольно-надзорный опыт прокуратуры, ФНС России и Роспотребнадзора.