В научной литературе можно встретить распространенное заблуждение, что первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III, а иногда первые антикоррупционные нормы относят к еще более позднему времени Ивана IV. Подробное опровержение этого подхода сразу выводит нас за пределы XVI в., поэтому достаточно указать на установления Псковской Судной грамоты, в которых мы видим хорошо оформленную традицию ограничения властного произвола должностных лиц и способов использования служебного положения в личных целях. Указания на якобы существовавшую практику «легальной коррупции» (системы кормлений), в результате которой до середины XVI в. не было коррупционных правонарушений и борьбы с коррупцией, некорректны, а сами приверженцы этого подхода ссылаются на нормы Судебника 1497 г., которыми устанавливалась «уголовная ответственность за получение взятки судьями». Несмотря на то, что в такого рода работах начало антикоррупционного законодательства связывается с Московским государством XV-XVI вв., собственно мерам антикоррупционной направленности периода XVI в. нередко совсем не уделяется внимания.
В первой половине XVI в. в Московском государстве проблема коррумпированности административно-судебного аппарата воспринималась обществом и верховной властью в качестве одной из наиболее острых общественных проблем. Такому восприятию, вероятнее всего, способствовали ослабление великокняжеской власти в период малолетства Ивана IV и усилившийся произвол представителей влиятельных боярских родов. Уже в исследованиях дореволюционных авторов подчеркивались характерные для этого периода упадок верховной власти и увеличение бесконтрольного произвола со стороны чиновничьего аппарата: «…государева казна была расхищена, органы управления не выполняли своих функций, народ бедствовал, воеводы грабили его, по выражению Карамзина, хуже монгольских хищников.».
Проблема коррупционных правонарушений и необходимости противодействия им была поставлена достаточно четко в тексте центрального для московского права XVI в. источника права – Судебника 1550 г. На это значение Судебника часто указывается в исследовательской литературе: например, Н.П. Загоскин выделял в качестве важной особенности Судебника его «особую строгость» к лицам, отправляющим правосудие и уличенным в злоупотреблениях. Основания для такой направленности Судебника в частности и московского права середины XVI в. в целом видятся в очевидной критической позиции верховной власти по отношению к административно-судебному аппарату. Сам Н.П. Загоскин определял эту позицию как «крайне недоверчивое, крайне подозрительное отношение законодателя к правительственным должностным лицам…». Очевидно, что в это время происходила переоценка значения чиновничьего аппарата в решении или, напротив, усугублении актуальных для общества проблем. Однако говорить о комплексном подходе решения проблемы коррупции в Судебнике не приходится – в нем были только намечены некоторые способы противодействия, многие из которых оказались недейственными. При этом из поля зрения исследователей часто выпадают другие источники права, среди которых особое значение имеют губные и земские уставные грамоты. Эта группа источников содержит многочисленные свидетельства административно-судебного произвола, от которого страдало население и вследствие которого поступали просьбы предоставить правовую защиту, а их анализ позволяет существенно расширить наши представления о способах противодействия коррупции в московском праве XVI в.
Среди мер по противодействию коррупции на первое место должна быть поставлена выдача уставных грамот. Отсутствие такого рода уставных грамот во многих сохранившихся актах, содержащих жалобы населения на административно-судебный аппарат, расценивается как одна из важнейших предпосылок властного произвола.
Соответственно, напротив, появление уставной грамоты создавало определенные правовые основы, в некоторой степени препятствующие коррупционным проявлениям. В частности, в таких грамотах закреплялись функции и полномочия должностных лиц, размеры и порядок взимания «корма» на содержание административно-судебного аппарата (например: «А на Петров день дадут корм наместником нашим со всех же сох, с сохи за боран восмь денег, за десятеро хлебов десять денег. А тиуном корм рожественскои и петровьскои вполы наместничя корму. А доводчиком побор со всех же сох: с сохи на Рожество Христово за ковригу денга, за чясть мяса денга, за зобню овса две денги, а на Петров день доводчиком збор со всех же сох, за ковригу денга, за сыр денга»), количество должностных лиц, необходимое для выполнения их функций в соответствующей местности (например: «А наместником нашим оу них держати в городе и во станех два тиуна да десять доводчиков, во станех восмь доводчиков, а два в городе») и т.п.
Чтобы избежать злоупотреблений при сборе «корма», в уставные грамоты включалось положение, предписывающее собирать его выборным от местного населения и запрещавшее собирать его непосредственно самим должностным лицам («А побора в стану и не брати, имати им свои побор оу соцкого в городе. А кормы наместничьи, и тиуновы, и доводчиковы поборы берут в станех сотцкие да платят наместником, и тиуном, и доводчиком в городе.»).
Ограничению возможного властного произвола способствовало точное определение размера пошлин, за сбор которых были ответственны должностные лица.
В грамоты специально добавлялось обобщающее указание для должностных лиц строго следовать правилам, изложенным в уставной грамоте: «.а наместником своим ноугородцким, и дворецкому ноугороцкому, и наместником торопетцким, и их тиуном и всем людем, велел у них ходити о всем по тому, как в сей грамоте и на подписи писано». Это еще раз показывает значение выдачи уставной грамоты, которая подчеркивала, что деятельность должностных лиц имеет правовую основу и четкие границы, выход за которые представляет собой властный произвол и должен рассматриваться как правонарушение.
Рассмотренные выше способы в большей степени были направлены на предупреждение коррупционных правонарушений. В случае выявления такого рода деяний могло применяться отстранение от должности, о чем встречаются прямые упоминания в уставных грамотах («И мы, жалуючи крестьянство, для тех великих продаж и убытков, наместников, и волостелей, и праветчиков от городов и от волостей отставили»).
Однако отстранение от должностей дискредитировавших себя чиновников не решало саму проблему и не устраняло возможность новых аналогичных преступлений. Судя по уставным грамотам XVI в. правительство хорошо понимало это и искало другие пути решения проблемы. Одним из таких подходов стала замена назначаемых должностных лиц выборными должностями, что прописывается практически во всех известных губных грамотах (старостами, десятскими, пятидесятскими, сотскими). К примеру, в одной из грамот приводится достаточно подробный перечень выбираемых должностных лиц: «.всем крестьяном выбрати у себя приказщиков, и старост, и целовалников, и сотских, пятидесятских, и десятских, да им же учинити в тех селех у себя приказщиков, губных целовалников и дьячков.». Кроме того, нередко предписывалось устраивать губные тюрьмы, которые также необходимо было обеспечивать штатом сторожей: «. а в которых селех, или в деревнях, для розбойных и татиных дел учинят приказщиков и губных целовалников, и им в тех селех, или в деревнях, на разбойников и на татей тюрмы поделати и сторожей к тюрмам выбрати…».
В рамках этого же подхода уставные грамоты стремятся обеспечить публичность суда, осуществление правосудия с участием представителей общества («а без добрых людей суда никакого не судити»), что создавало объективные препятствия для властного произвола представителей административно-судебного аппарата.
Отдавая должное мерам по предупреждению коррупционных преступлений, правительство активно использовало устрашение и применяло разнообразные меры уголовного и гражданско-правового характера к чиновникам, уличенным в коррупции. Как отмечает А.И. Раздорский, «угроза недобора и возможного в этом случае сыска и правежа, постоянно висевшая дамокловым мечом над таможенными и кабацкими головами и целовальниками, а также их выборщиками, являлась действенным фактором, сдерживавшим развитие коррупции». Действительно, в источниках права и правоприменительных актах XVI-XVII вв. нередко встречается такой способ противодействия коррупционным правонарушениям, как взыскание похищенных денежных сумм с должностных лиц.
Хотя не представляется возможным уверенно говорить о тенденции ужесточения наказаний за коррупционные правонарушения в московском праве в течение XVI в., в целом встречаются акты, в которых можно проследить усиление ответственности. Например, за нарушение присяги должностного лица в губной грамоте 1586 г. предписывалось наказание в виде смертной казни («а учнут приказщики и старосты и губные целовалники разбойные и татины дела делати кому норовячи по посулом, или кому мьстяся по недружбе, и им от меня царя и великого князя быти самим кажненым смертью, и истцевы иски велети имати из их животов»).
Эффективное противодействие коррупции невозможно без активного содействия со стороны широких общественных кругов, поэтому в московском праве XVI в. предусматривались меры материального поощрения для тех, кто сообщал о противоправных действиях, в том числе о коррупционных правонарушениях. Например, А.И. Раздорский приводит случай, когда конфискованное у казака Г. Высоцкого «корчемное» вино было передано «обатчику, хто про то вино сказал».
В некоторых грамотах должностным лицам вменялось в обязанность следить друг за другом относительно взимания посулов: «А посулов и поминков старостам губным и целовалником в розбойных и в татиных делех одно-конечно не имати ни у кого, ничего, никоторыми делы; а меж себя старостам и целовалником другу над другом того смотрити, чтоб посулов и поминков никто ни у кого одноконечно не имали, по сему крестному целованью; а которой староста или целовалник учнет посулы и поминки имати в розбойных и в татебных делех, и им на того сказати царю и великому князю или его бояром, которым приказаны розбойные дела.».
Таким образом, среди способов противодействия коррупционным правонарушениям в московском праве XVI в. могут быть выявлены две группы: 1) к первой относились способы, прежде всего направленные на предупреждение коррупционных правонарушений, такие как выдача уставных грамот, определение размеров и порядка сбора пошлин, обеспечение публичности суда; меры материального поощрения для тех, кто сообщал о противоправных действиях; предписания для чиновников следить друг за другом с целью выявления коррупционных правонарушений; 2) ко второй группе относились меры воздействия на лиц, уже уличенных в коррупции: отстранение от должности, взыскание ущерба с должностных лиц, уголовно-правовое наказание вплоть до смертной казни и др.
