Процесс миграции играет значимую роль социально-экономическом и демографическом развитии в развитии России. За последние десятилетия прирост миграции компенсировал в значительной степени более половины естественного сокращения населения. Согласно Концепции государственной миграционной политики РФ в период до 2015 года, утвержденной в июне 2012 году Президентом РФ « миграционное законодательство России не в полной мере соответствует потребностям и интересам работодателей и населения в целом.
На сегодняшнем этапе законодательство РФ в сфере миграции постепенно приводится в соответствие с международными общепризнанными нормами, проводится последовательная переработка и анализ содержания всех правовых норм с целью выявить и устранить имеющиеся пробелы и противоречия. Несмотря на положительное направление правовой регламентации отношений в сфере миграции с целью оптимизации эффективного правового регулирования, необходимо признать, что действующее в настоящее время законодательство далеко от совершенства. Эффективное правовое регулирование в сфере миграции оценивается по ряду критериев:
• Степень разработки и согласованности понятийного аппарата;
• Полнота правового регулирования порядка передвижения на территории РФ (выезда, въезда, пребывания);
• Положение правовой регламентации трудовой миграции;
• Четкость правового регулирования порядка привлечения к административной ответственности за нарушение норм миграционного законодательства РФ.
Говоря о степени разработанности и согласованности понятийного аппарата, необходимо отметить, что в современном миграционном законодательстве, действующем в настоящее время не четко определены некоторые существующие правовые категории, что в дальнейшем приводит к неоднозначному толкованию норм права. К примеру, на законодательном уровне не закреплена одна из основных категорий – это понятие «миграция», отсутствует точное толкование понятие о месте пребывания в современном законодательстве, данная неопределенность в вопросе о месте пребывания, по которому иностранец (лицо без гражданства), прибывший на территорию РФ обязан встать на учет, а именно: допустима ли и в каком случае постановка на учет по месту нахождения (адресу) принимающей стороны послужила поводом для обращения с жалобой иностранных граждан США Н.Д. Вордена и П.Д. Олдхэма в Конституционный Суд РФ 3, в главе 2 Федерального закона Российской Федерации от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» не определено понятие приглашающей стороны, не закреплены её обязанности и ответственность в случае приглашения иностранца, цель въезда которого не соответствует заявленной.
Обращаясь к вопросу полноты правового регулирования общественных отношений, которые возникают при въезде, пребывания (передвижения) на территории РФ либо выезда иностранных граждан и лиц не имеющие гражданства, следует обратить внимание, что здесь также имеются пробелы в законодательстве. К примеру, формулировка п.1 ст. 5 ФЗ РФ от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» на современном этапе не дает возможности однозначно ответить на вопрос – «с какой даты первоначально начинать отсчет пребывания иностранного гражданина по полугодиям, для определения суммарной продолжительности пребывания иностранного гражданина не более 90 дней в период из 180?»,что не способствует единству правоприменительной практики, как следствие и практики привлечения к административной ответственности по ст. 18.8.1.1 КоАП РФ.
Законодательство в сфере миграции в большей мере не регламентирует потоки граждан из государств-участников СНГ с безвизовым въездом или оформление въездных виз по упрощенной системе. В связи с открытием российско-белорусской границы и отсутствием возможности обмена информацией между ведомствами Республики Беларусь и Российской Федерацией, так же затруднена оперативность реагирования на въезд иностранных граждан на территорию государств, которым закрыт въезд на территорию одного из государств. По данной причине отсутствует возможность контроля и учета факта прибытия-убытия иностранных граждан в РФ через границу Республику Беларусь.
В настоящее время актуальным стоит вопрос об административном выдворении в отношении лиц, утративших или не имеющих документы, которые удостоверяют их личность, отсутствие четко сформулированных правовых норм в данной сфере послужило причиной подачи жалобы в Конституционном Суде РФ. Требует особого правового регулирования проблема отсутствия у иностранных граждан, временно прибывшего на территорию РФ, а также отсутствие возможности постановки членов семьи на миграционный учет.
В связи, с возникшей ситуацией на востоке Украины и увеличение потоков иностранных граждан с данного региона требует особого внимания в сфере законодательства складывающаяся ситуация, когда граждане Украины, оформляют свидетельство временного убежища, а в дальнейшем и гражданство РФ в рамках участия в программе переселения соотечественников в упрощенном порядке, и далее обращаются с заявлением в миграционное подразделение о возврате своих заграничных и национальных паспортов, которые были ранее сданы на хранение в результате обращения о предоставлении временного убежища.
В результате, имея на руках паспорт гражданина России, а также гражданина Украины, данная категория лиц использует национальные паспорта обеих стран, что позволяет пользоваться конституционными правами обеих стран, что в результате сказывается на экономическое положение страны, в частности предоставления пособий и социальных гарантий, а также безопасности государственных границ РФ.
Вопросы правовой регламентации трудовой миграции также имеют пробелы в законодательстве РФ. В настоящее время отсутствуют специальные программы регулирования сезонной миграции. Настоящая система квотирования не дает возможности привлечения иностранных сотрудников на рабочие места в соответствии с возникшей потребностью работодателей. Еще одним из актуальным вопросов остается вопрос о продлении срока пребывания мигранта государств-членов Договора о Евразийском экономическом союзе, в связи с заключением трудового договора и гражданско-правового договора. На сегодняшний момент пробелы законодательства позволяют иностранным гражданам Договора о Евразийском экономическом союзе и членам их семей при заключении на неопределенный срок трудового договора неограниченное время пребывать на территории РФ, тем самым проживать на постоянной основе, на территории РФ, не имея статуса постоянно проживающего или временно проживающего иностранного гражданина.
Определенные пробелы имеет также порядок привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в сфере миграции. К примеру, в действующем законодательстве предусматривается ответственность за фиктивную постановку на миграционный учет иностранного гражданина. Под фиктивной постановкой понимается постановка на учет только в жилом помещении. В результате, организации, которые продают иностранным гражданам «липовые регистрации», где в качестве адреса постановки на миграционный учет указывается адреса организации. Данные организации не могут быть привлечены к административной ответственности. Так же отсутствует единый подход в части применения административного наказания в качестве выдворения мигрантов, которые совершили правонарушения. В настоящее время гражданин, который нарушил режим пребывания в РФ, может быть в административном порядке выдворен из страны. В настоящее время, иностранные граждане, которые совершили преступления, не выезжают за пределы России после отбывания наказания. Отсутствует единый механизм привлечения к ответственности лиц, которые были выдворены из РФ и не имеющие разрешения на въезд на территорию государства, если произошла замена документа, удостоверяющего личность гражданина, с изменением установочных данных. Не предусмотрена также возможность применения в качестве принудительных мер по выполнению решения о нежелательном пребывании на территории РФ к мигрантам, освобожденных из мест лишения свободы.
Проведенный анализ законодательства по предложенным основным характеристикам с приведением конкретных примеров проблем и пробелов в регулировании правового законодательства, свидетельствует о проведении целенаправленной государственной политики, которая будет направлена на формирование эффективного миграционного законодательства, которое будет отвечать современным потребностям населения. Вариантом данного решения видится в принятии Миграционного кодекса Российской Федерации. Необходимо признать, что выдвинутое предложение не ново для юридической правовой доктрины, ведутся дискуссии относительно применения подобного кодифицированного акта. Мнения разделились: одни авторы считают о необходимости принятия миграционного кодекса, другие считают, что принятие данного кодекса преждевременно.
Принятие в сфере миграционного законодательства на федеральном уровне основного правового акта, который бы прописывал основные ключевые принципы управления процессами в сфере миграции на территории Российской Федерации, предоставило бы возможность решить большинство проблем:
Собрать в единую систему все действующие нормативно правовые акты миграционной сфере;
Провести переработку содержания нормативно-правовых норм с целью выявить и устранить противоречия и пробелы;
Дополнить правовое законодательство нормами, которые бы отвечали существующим потребностям правового регулирования;
Произвести формирования единого понятийного аппарата, который бы исключал неоднозначное толкование норм права.
С учетом большого количества правовых норм многие теоретики делят миграционный кодекс на две части – общую и особенную. В общей части предлагается изложить основные понятии, принципы миграционной политики государства, а также правовой статус категорий иностранных граждан. Особенная часть должна включать нормы, которые регламентирует отдельные области правоотношений в сфере миграции, к примеру, внутреннюю миграцию, трудовую деятельность иностранных граждан, временное пребывание и др.
Совершенствование законодательства РФ в миграционной сфере с учетом норм международного права:
• Развитие международного сотрудничества России в сфере миграции;
• Гармонизация законодательства и унификация статистического учета в миграционной сфере в рамках межгосударственных объединений;
• Включение задач и мероприятий по реализации миграционной политики РФ в государственные, федеральные и региональные программы;
• учет задач государственной миграционной политики Российской Федерации при формировании федерального и региональных бюджетов, концентрации финансовых и материальных ресурсов для реализации приоритетных направлений и задач государственной миграционной политики Российской Федерации;
• Формирование приоритетных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации для различных типов регионов с учетом складывающееся миграционной ситуации;
• Совершенствование системы взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества в сфере миграции;
• Постоянный мониторинг и анализ происходящих на территории Российской Федерации миграционных процессов и их влияния на социально-экономические, демографические и иные аспекты развития страны, а также последующая корректировка конкретных мер государственной миграционной политики Российской Федерации;
• Развитие научных исследований в сфере миграции
Таким образом, правовое регулирование миграционных правоотношений в Российской Федерации в настоящее время сталкивается с рядом проблем, основными среди которых являются существующая неопределенность полномочий федеральных и региональных органов по регулированию миграции и большое количество несистематизированных законов и подзаконных актов. Действующее законодательство, очевидно, подчеркивает роль федеральных органов государственной власти в вопросах регулирования миграции, а также значительную роль органов субъектов.
