О законности законов о налогах и сборах

В настоящее время законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, безусловно, является наиболее динамичным; в него с завидной регулярностью вносятся изменения.

Законодательство о налогах и сборах включает в себя собственно Налоговый кодекс, принятые в соответствии с ним федеральные законы о налогах и сборах, в том числе законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах. Названный состав накладывает на законодателя определенный объем ответственности: по соблюдению процедуры принятия налоговых законов, внесения изменений в законодательство и в целом за его упорядочение.

Систематизация

Систематизируя налоговое законодательство, законодатель должен руководствоваться принципами законности, определенности, справедливости и гуманизма. В связи с этим процесс принятия законов, выработки первоначальной концепции нормативных правовых актов, составление и обсуждение законопроектов, учет мнений и интересов различных социальных групп приобретают особое значение, поскольку система законодательных мероприятий «призвана развивать демократию, эффективную гуманистическую организацию государственной власти, все то, что должно полностью исключить произвол и беззаконие, надежно гарантировать юридическую защищенность личности» .

Принцип установления налогов и сборов только законом является конституционно значимым, в связи с тем что их установление затрагивает основные права и свободы человека и гражданина.

Однако для того чтобы конкретный налог мог быть фактически уплачен налогоплательщиком, его необходимо сначала установить, а затем ввести в действие. Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18.02.1997 № 3-П, федеральные налоги и сборы законны, если они установлены федеральным законом в предусмотренном законом порядке и введены в действие в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с Конституцией, федеральные законы принимаются Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации. При осуществлении своих законодательных полномочий Государственная дума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причем не только прямо закрепленный в Конституции, но и вытекающий из иных ее положений, конкретизированных в Регламенте Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, наличие которого рассматривается Основным законом в качестве обязательного условия организации парламентской деятельности.

Поэтому необходимым процессуальным элементом законотворческого процесса является соблюдение Государственной думой процедур законодательной деятельности.

Как неоднократно отмечалось Конституционным судом, это не только гарантирует соответствие содержания принимаемых законов свободному и осознанному волеизъявлению депутатов, призванных руководствоваться в своей деятельности принципами независимости и объективного выражения интересов избирателей, но и согласуется с целями народовластия и обеспечения участия граждан – через своих представителей – в управлении делами государства.

Принятие законов

В связи с вышесказанным особое значение приобретают отдельные аспекты процедуры принятия налоговых законов.

Регламент Государственной думы, по сути являющийся документом внутренней организации работы законодательного органа, допускает при прохождении законов в Государственной думе нарушение процедуры их принятия. Это зачастую проявляется при внесении изменений в законодательство о налогах и сборах.

Нарушение процедуры

Так, при принятии Федерального закона от 02.04.2014 № 52-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» первоначальный текст законопроекта № 419226-6 не предусматривал обязанность налогоплательщиков-организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения и являющихся плательщиками единого налога на вмененный доход, уплачивать в некоторых случаях налог на имущество – они появились только ко второму чтению.

При принятии указанного закона была также нарушена процедура, предусматривающая согласование с субъектами Федерации. В соответствии с конституционными положениями, установление общих принципов налогообложения находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, и в течение 30 дней после первого чтения законопроект необходимо было направить региональным парламентам для подготовки ими поправок. До истечения этого срока его рассмотрение во втором чтении не допускается. Между тем, как говорится в заключении комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, принятый в первом чтении законопроект в субъекты Федерации для представления поправок не направлялся.

История повторилась при принятии Федерального закона от 29.11.2014 № 382-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации». Первоначально поправки о введении муниципальных сборов за право осуществления определенных видов деятельности были внесены председателем бюджетного комитета Андреем Макаровым в законопроект № 605370-6, к тому времени уже прошедший первое чтение в Государственной думе. После того как их отклонили, они были внесены в проект закона № 527250-6, также прошедшим первое чтение. Затем указанный проект был принят Госдумой во втором и третьем чтении.

Очевидно, что когда судьбоносные для налогоплательщиков изменения принимаются в виде поправок ко второму чтению, о содержании которых почти никому не известно до голосования, это не отвечает сущности народовластия и парламентаризма. Исходя из положений Регламента изменение концепции законопроекта при его рассмотрении недопустимо. Внесенные в Государственную думу и принятые в первом чтении проекты законов № 419226-6 и № 527250-6, не предусматривали тех норм, которые затем были в них включены во втором чтении, кардинально изменивших их концепцию.

Резюме

Представляется, что такому «творческому» подходу к принятию налоговых законов должен дать оценку Конституционный суд, так как процедура принятия законодательного акта, связанного с ограничениями (а налоги, как уже отмечалось, всегда затрагивают основные права и свободы), не может признаваться второстепенной. Поскольку именно она обеспечивает легитимность принимаемых депутатами от имени народа решений.

Чтобы избежать подобного «законотворчества» при принятии налоговых законов необходимо урегулировать законодательный процесс на уровне федерального закона. В этом случае можно будет говорить о более высоком уровне гарантий для налогоплательщиков, чьи права и свободы ставятся в зависимость от законодательных актов, существенно изменяющих условия налогообложения.