Губернаторы (главы субъектов) не вправе ограничивать право граждан на свободное передвижение (выбор места пребывания и жительства)
Часть 2
В соответствии с положениями действующей редакции ФЗ о СЭБН,
ограничительные мероприятия (карантин) - административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
В соответствии со статьёй 6 ФЗ о СЭБН, к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся, в том числе, и введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.
То есть, в соответствии с законом, введение и отмена ограничительных мероприятий возможно только на основании соответствующих актов главных санитарных врачей.
Полномочия главных санитарных врачей и их заместителей установлены в статье 50 ФЗ о СЭБН.
Так, при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, в полномочиях указанных должностных лиц есть и право выносить мотивированные постановления о:
госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания;
проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих;
временном отстранении от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства;
проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям;
введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах.
Таким образом, в соответствии с требованиями ФЗ о СЭБН, ограничительные мероприятия (карантин) могут быть объявлены губернатором, но не иначе как на основании соответствующего акта главного санитарного врача. Последний, при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, вправе выносить мотивированные постановления о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина), но ТОЛЬКО В ОРГАНИЗАЦИЯХ И НА ОБЪЕКТАХ. Соответственно, введение карантина в том виде, который изложен в вышеназванных постановлениях губернатора Краснодарского края не соответствует требованиям законодательства. Ввиду того, что ограничительные мероприятия (карантин) могут касаться только запрета на посещения строго определённых объектов и организаций. Запрет на выход из дома – это не мера по соблюдению ограничительных мероприятий (карантина), а что-то иное. Оказалось, что вводя ограничительные мероприятия (карантин) в виде запрета гражданам покидать места проживания, губернатор вышел за пределы своих полномочий и нарушил права граждан на свободу передвижения, о чём более подробно мы скажем ниже. К сказанному следует добавить то, что в Постановлении №215, продляющим сроки действия ограничительных мероприятий, вообще нет ссылки на акт главного санитарного врача.
Замечание 7. Само по себе введение ограничительных мероприятий касается только тех граждан, кто находится в зоне риска (например, прибыл из мест распространения опасного заболевания) или тех, кто заражён либо имеет явные признаки заболевания. Смотрите Постановление главного санитарного врача России от 30 марта 2020 года № 9 «О дополнительных мерах по недопущению распространения covid-2019».
Исходя из изложенного, представляется возможным сделать промежуточный вывод: положения постановлений губернатора Краснодарского края, приведённые выше, не соответствуют требованиям законодательства (ФЗ о ЧС, ФЗ о СЭБН) в части введения норм и правил поведения и ограничительных мероприятий, связанных с введением запрета на свободное передвижение граждан.
Существуют ли другие основания, по которым мы можем признать не соответствующими закону и нарушающими права граждан соответствующие нормы приведённых выше положений постановлений губернатора Краснодарского края? Да, существуют. Такие основания закреплены в Основном законе страны – Конституции России.
В соответствии со статьёй 15 Главы 1 Конституции России,
Конституция России имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции России (часть 1).
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию России и законы (часть 2).
В соответствии со статьёй 16 Главы 1 Конституции России, положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя России и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленным настоящей Конституцией (часть 1). Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя России (часть 2).
В соответствии с частью 1 статьи 27 Главы 2 Конституции России, каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
В соответствии со статьёй 56 Главы 2 Конституции России:
в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (часть 1).
Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом (часть 2).
В соответствии со статьёй 64 Главы 2 Конституции России, положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в России и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.
Исходя из приведённых выше положениий Конституции России, право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может быть ограничено не иначе, как на основании федерального конституционного закона.
Как нами было показано выше, постановления губернатора Краснодарского края, в качестве обоснования принимаемых мер, имеют ссылки на федеральные законы, но не на положения федерального конституционного закона.
А имелась ли возможность у губернатора в качестве обоснования собственных распоряжений, направленных на ограничение права граждан на свободное передвижение, привести положения федерального конституционного закона? Оказывается, нет, такой возможности у должностного лица не имелось. По причине того, чрезвычайное положение в России не объявлено.
В соответствии с положениями Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» (далее по тексту – ФКЗ о ЧП),
чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю России и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
а) попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (статья 3).
Как видно, возникновение эпидемии на территории России является одним из оснований для объявления чрезвычайного положения. И у законодателя не было никаких оснований усложнять действующее правовое регулирование, вводя изменения в ФЗ о ЧС, когда распространение заболевания, представляющего угрозу для окружающих, было включено в понятие чрезвычайной ситуации.
В соответствии со статьями 4 и 5 ФКЗ о ЧП, чрезвычайное положение на всей территории России (или отдельной её части) вводится указом Президента России с незамедлительным уведомлением об этом Федерального Собрания России. В указе при этом, кроме прочего, должны быть указаны как чёткие обоснования необходимости введения ЧП, так и пределы вводимых ограничений прав граждан, а также срок, на который вводится режим ЧП.
Указ Президента подлежит немедленному опубликованию и в течение 72-часов он должен быть утверждён (или не утверждён) Советом Федерации. В случае его не утверждения Указ теряет силу (статьи 5 и 6 ФКЗ о ЧП).
Срок действия ЧП – 30 дней (в случае введения ЧП на всей территории России) и 60 дней – в случае его введения на отдельной территории. По истечении срока ЧП может быть продлено по той же процедуре. То есть Указ Президента – его утверждение (не утверждение) СФ (статья 9 ФКЗ о ЧП).
Статья 11 ФКЗ о ЧП содержит меры и временные ограничения, применяемые при введении ЧП. Статьи 12 и 13 содержат дополнительные меры и временные ограничения, которые могут быть введены дополнительно. Особое внимание следует обратить на то обстоятельство, что меры и временные ограничения отличаются, в зависимости от обстоятельств, послужившими основаниями для введения ЧП (см. п.п. «а» и «б» статьи 3 – см. выше). Так, комендантский час может быть введён только при наступлении обстоятельств, предусмотренных п. «а», а карантин – только при наличии обстоятельств, предусмотренных п. «б».
Статьёй 28 ФКЗ о ЧП установлены пределы применения мер и временных ограничений, в соответствии с которыми ограничение конституционных прав граждан осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.
Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством России (часть 2 статьи 29 ФКЗ о ЧП).
В условиях действия ЧП не прекращается деятельность судов и органов прокуратуры. Установлена ответственность как граждан за невыполнение ФКЗ о ЧП, так и государственных органов и должностных лиц (в части превышения должностных полномочий при применении силы и специальных средств, а также в случае нарушения установленных ФКЗ о ЧП гарантий прав и свобод человека и гражданина).
При ознакомлением с положениями ФКЗ о ЧП, нельзя не прийти к выводу о том, что Президент России самоустранился от исполнения своих должностных обязанностей, предусмотренных статьёй 80 Конституции России, когда вместо Указа о введении чрезвычайного положения ввёл последовательно два своих Указа (от 25 марта и 2 апреля 2020 года) «Об объявлении в России нерабочих дней» и "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)". Вместо того, чтобы взять на себя ответственность, выступить гарантом Конституции, Президент Путин В.В. поручил губернаторам самостоятельно обеспечить разработку комплекса ограничительных и иных мероприятий. Так, как будто проблема носит не федеральный, а региональный характер. При этом положения его указов вошли в явные противоречия с действующими положениями законов (Трудовой кодекс, ФЗ о ЧС, ФЗ о СЭБН). Ибо даты выходных (нерабочих) дней определяются Федеральным законом и не могут быть изменены Указом президента, а комплекс ограничительных и иных мероприятий, изложенный в тексте указа, якобы в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обеспечивается совершенно иными мероприятиями, указанными в статье 3 ФЗ о СЭБН.
Среди тех, кто откликнулся и принялся исполнять незаконные указы Путина В.В., оказался и губернатор Краснодарского края В.И. Кондратьев. Последний явно вышел за пределы своих полномочий, произвольно и в нарушение Конституции, введя в действие целый перечень мер, ограничивающих конституционные права граждан.
ВЫВОД. Представленные для юридической экспертизы постановления губернатора Краснодарского края В.И. Кондратьева приняты с нарушением действующего законодательства и в отсутствии законных оснований. Содержание указанных постановлений вступило в прямое противоречие с положениями Конституции России и грубо нарушило основные конституционные права граждан, прежде всего, право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства. Исходя из сложившейся в России ситуации, связанной с распространением коронавирусной инфекции, у Президента России возникла обязанность в объявлении соответствующего указа о введении чрезвычайного положения на всей территории России, предусмотренного Федеральным конституционным законом. Либо введения чрезвычайной ситуации на федеральном уровне с одновременной отменой соответствующих постановлений и иных нормативных правовых актов глав администраций субъектов России, ограничивающих свободное передвижение граждан (при сохранении карантинных мероприятий для граждан, прибывших из заражённых территорий, заболевших или с признаками заболевания).
В том случае, если кто-либо из граждан был привлечён к административной ответственности за несоблюдение правил и норм поведения, а также ограничительных мероприятий в части несоблюдения режима так называемой самоизоляции или карантина (в отсутствии негативных последствий в виде распространения заболевания или создания угрозы такого распространения), в таком случае соответствующие постановления о привлечении к административной ответственности подлежат обжалованию в 10-ти дневный срок в мировой суд по месту жительства - на основании положений Конституции России, федеральных законов «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Постановления Правительства России от 2 апреля 2020 года и Постановления главного санитарного врача России от 30 марта 2020 года «О дополнительных мерах по недопущению распространения covid-2019», с учётом положений настоящей юридической экспертизы о несоответствии постановлений губернатора Краснодарского края требованиям действующего законодательства.
«12» апреля 2020 года
__________ / Е. Железняк
