Я перелопатил кучу статей, литературы на тему «самоизоляции» и решил поделиться выводами. Очень много воды, некомпетенщины, пресловутого «правового нигилизма*» в сети. Мало грамотных юристов. Хочу рассказать самую суть, какая бы она не была. Надеюсь, вам будет любопытно. Настоятельно рекомендую прочитать до конца.
Правовая основа для ограничений наших прав — это «режим повышенной готовности», и от него надо «плясать». Он вводится на основании федерального закона № 68 от 21.12.1994 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». (На этот закон в частности опирается мэр Москвы Собянин.). Статья 10 этого закона наделяет Правительство РФ полномочиями вводить «режим повышенной готовности» и ЧС. На сегодняшний день (14 мая 2020 г.) такой режим Правительство не вводило. Однако на основании статьи 11, пункт «м», органы местной госвласти — мэрии и губернаторства — могут вводить у себя на территории режим повышенной готовности и ЧС. Однако пункт уточняет, что это не для граждан, а «для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». (Сразу скажу, что «режим повышенной готовности» и ЧС по части ответственности практически идентичны, так что не имеет особого значения, что именно из двух положений у нас введено. Пусть не болтают те, кто считает, что ЧС наделяет власти какими-то особыми обязательствами.)
Но самую главную загвоздку представляет пункт «у» этой же статьи: «устанавливают обязательные ДЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ГРАЖДАНАМИ и организациями ПРАВИЛА ПОВЕДЕНИЯ при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта».
Два слова — «правила поведения» — представляют собой камень преткновения и основу для многочисленных споров и обжалований, потому что непонятно, могут ли эти правила нарушать наши конституционные права.
По духу законности, конституционности, вообще соразмерности ограничений — очевидно, по-моему, что нет. Однако конституция (вроде бы) такую возможность допускает. Давайте посмотрим.
Есть две необходимые нам статьи Конституции:
Статья 55, пункт 3: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Статья 56, пункт 1: «В условиях ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия».
В сети распространено неправильно толкование статьи 56. На самом деле ограничение наших прав возможно не только при введении ЧП, и статья 56, п. 1, отнюдь не уточняет или дополняет статью 55, п. 3. Это две равнозначные статьи, и таким образом ограничение наших прав возможно в двух случаях — федеральным законом и введением ЧП.
Какие права ограничиваются?
Существует набор неустранимых прав ни при каких условиях. Эти права указаны в п. 3 статьи 56 Конституции РФ: «Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46—54 Конституции Российской Федерации». (Сразу уточню, что эти статьи по большей части касаются наших судебных прав на защиту, и там нет ничего про свободу передвижения.)
ЧП вводится президентом по согласованию с Советом Федерации, но этого не произошло. Значит, право на ограничение наших прав дает только статья 55, пункт 3, Конституции, и они ограничиваются федеральным законом. Здесь начинается спор. По мнению одних, закон расширительного толкования не имеет, и если в законе (в нашем случае — ФЗ-68) эти ограничения не прописаны, то их и не существует. Действительно, в ФЗ-68 прописаны полномочия органов региональных властей, и там ничего про ограничение свободы передвижения нет. Но есть и другое мнение. Что закон на самом деле не обязан описывать ограничения, а лишь наделяет какие-то органы власти полномочиями «на свое усмотрение». И здесь мы возвращаемся к проклятому пункту «у», описанному выше. Да, там ничего нет про «самоизоляцию», но еще раз говорю: «самоизоляцию» подводят под «правила поведения».
Что есть «правила поведения» при «режиме повышенной готовности»?
Это Постановление Правительства РФ № 417 от 02.04.2020, которое устанавливает правила поведения во время режима повышенной готовности. Там нет ничего про «самоизоляцию», лишь обязательство на основании пункта 3, подпункта «б», «выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации». (Правда есть пикантная подробность, что эти правила вводятся в соответствии со статьей 10 ФЗ-68, а там обязанность по введению «режима повышенной готовности» лежит на федеральных властях.)
Но это федеральные правила поведения. А есть еще региональные. (Действуют те и другие.) Так вот считается, что указы мэров и губернаторов «О введении режима повышенной готовности» (в частности указ мэра № 12-УМ от 5 марта 2020 г.) с описанием «режима самоизоляции» и есть те самые проклятущие «правила поведения», упомянутые в пункте «у» статьи 11 федерального закона № 68.
Первая коллизия
Открываем ФЗ-68, статью 4.1, пункт 11, подпункт «д»: должностное лицо может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности: осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, НЕ ОГРАНИЧИВАЮЩИЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА…»
Что же получается?.. Постановление Правительства № 417 предписывает гражданам выполнять распоряжения руководителя ликвидации угрозы ЧС, но при этом ФЗ-68 уточняет, что эти распоряжения не должны ограничивать прав и свобод. По этой логике мы не должны выполнять незаконных распоряжений ликвидаторора угрозы — мэра или губернатора. Верховный Суд подтвердил, что региональные правила поведения не могут противоречить федеральным.
Вторая коллизия
Сейчас основную массу гуляющего народа (если они не больные вирусом с предписанием врача сидеть дома) штрафуют по свеженькой статье 20.6.1 КоАП РФ «За невыполнение правил поведения при режиме повышенной готовности». Штраф от предупреждения до тридцати тысяч. (По слухам, выписывают либо предупреждения, либо символические штрафы. Штрафы, собственно, выписывают не менты, а суды на основании протоколов.)
Обратите внимание, что к нам применяется федеральный административный кодекс, а не московский, значит, эта статья опирается на федеральные правила поведения, где ни о какой самоизоляции речи нет. (За нарушение этих самых «правил поведения» в московском кодексе предусмотрена статья 3.18.1, но в ней есть указание, что если в федеральном кодексе есть аналог статьи, то применяется федеральный — то есть статья 20.6.1.) Однако федеральные правила поведения в Постановлении № 417 ссылаются на статью 10 ФЗ-68, где обязанность по введению «режима повышенной готовности» лежит на федеральных властях.
Так какие же «правила поведения» должен соблюдать гражданин, если федеральные правила привязаны к федеральному указу, а региональные относятся лишь к правам субъектов по установлению режима к органам функционирования?
Прочие коллизии
Есть в указе мэра Москвы № 12-УМ от 5 марта 2020 г. и другие неточности, дающие основания сомневаться в правомочности ограничений на передвижение. Так федеральный закон № 68 дает право мэру «ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации».
Однако указом такой зоны не установлено, и это не сделано вопреки указу президента № 239 от 2 апреля 2020 г. «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», где высшим должностным лицам субъектов РФ указывается «определить в границах соответствующего субъекта территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации».
