Публичная власть – это совокупность общественных отношений, связанных с возможностью субъекта обеспечить подчинение воли объекта в целях реализации закрепленных правом общественных интересов.
Осуществление публичной власти должно основываться на следующих принципах: законности, единства системы публичной власти, гласности, компетенционной самостоятельности и независимости, ответственности и принципе признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Публичная власть - это власть, которая действует в государственно-организованном обществе в целом. Публичная власть имеет политический характер, поскольку связана с существованием асимметричного общества.
Публичная политическая власть может выражаться в политическом доминировании определенной социальной группы в обществе. Примером может служить существующая в ряде западных стран власть так называемого «среднего класса», существующая благодаря своему численному большинству. Она может быть рассредоточена в зависимости от силы давления того или иного социального слоя. В этих условиях возможно рассредоточение политической власти между различными социальными группами, причем такое рассредоточение может быть изменчивым, и, следовательно, характер политической власти время от времени может изменяться. Однако нужно иметь в виду, что эти изменения не касаются ее сущности, они могут влиять только на некоторые аспекты ее содержания. Как правило, публичная власть является относительно стабильной на протяжении длительного периода времени, однако это не означает, что кардинальные изменения невозможны. Когда происходят революции, т. е. когда одна группа сменяет другую, занимая ее доминирующее положение в обществе, происходит и кардинальные изменения в публичной власти. Ярким примером является Октябрьская революция 1917 года, когда одна социальная группировка свергла другую и установила свою власть.
Применение принципа разделения власти в современном демократическом государстве. Суть принципа разделения власти проявляется в двух аспектах. Первый аспект – функциональный. Каждая ветвь власти специализируется на выполнении полномочий в сфере правотворчества, правореализации или правосудия, становясь специалистом в своей сфере, осуществляя функции квалифицированно, качественно. Разделение власти позволяет сделать работу государственных органов эффективной. Однако смысл разделения властей не может сводиться просто к разделению труда по осуществлению всех прерогатив государственной власти.
Второй аспект – ограничительный. Разделение власти призвано создать такую систему органов, в рамках которой не допускается узурпация власти, но представляется возможность обезопасить тех, кем осуществляется руководство. Любое средство, которое оказывает содействие такому состоянию, является элементом разделения власти.
Говоря о разграничении властных полномочий, отметим, что каждый орган государственной власти должен иметь свой собственный, уникальный набор полномочий. Дублирование функций приводит к возникновению правовых коллизий, что негативно отражается на качестве права.
Конституционное закрепление принципа разделения власти с чётким указанием пределов прав каждой власти и определением средств сдержек и противовесов в рамках взаимодействия трёх ветвей власти становится одной из гарантий его функционирования.
Д. Мэдисон считал, что до тех пор, пока органы государственной власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом». Главная цель такого разделения властей – это не допустить возникновения «фракций», т. е. группы людей, «выступающих против прав других граждан и против постоянных и совокупных интересов общества», и не допустить захвата ею всей государственной власти.
Роль системы сдержек и противовесов в реализации принципа разделения власти. Разделение власти должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Набор её элементов обычно закрепляется в конституциях и законодательстве государств, однако не всегда предоставляется реальная возможность воспользоваться такими механизмами в силу их рамочного регулирования.
Обычно категория «сдержки и противовесы» используется как устойчивая правовая конструкция, её понятия законодательно не разграничиваются и характеризуются в единой системе. В свою очередь, наука о государстве и праве предлагает ряд позиций по разграничению понятий «сдержка» и «противовес».
Определим систему «сдержек и противовесов» как установленный в Конституции и законах набор упорядоченных, взаимосвязанных между собой правовых ограничений (запретов, обязанностей, наказаний и т. п.) в отношении конкретной ветви государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной.
Вывод: принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, как один из элементов системы ограничения государственной власти, означает, что каждая из ветвей действует самостоятельно, не вмешиваясь в полномочия другой. Он устанавливает запрет на присвоение той или иной властью полномочий другой власти.
С помощью разделения власти органы государства действуют в рамках своей компетенции, устанавливая взаимный контроль, сбалансированность, равновесие во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть. Для этого используется целый ряд ограничивающих юридических средств: запретов, обязанностей, мер ответственности и так далее. Реализация принципа разделения власти возможна и эффективна только при сопровождении его системой «сдержек и противовесов». Она предупреждает попытки узурпации полномочий одной власти другой и обеспечивает нормальное функционирование органов государства.
Перейдем непосредственно к поправкам в Основной закон РФ.
Публичная власть. До поправок Конституция РФ закрепляла лишь понятие «государственной власти». Поправки внесли понятие «публичная власть».
Почему это нужно? Дело в том, что зачастую власти регионов называют государственными, однако, это не совсем верно.
Россия действительно, осуществляет свою власть через власти региональные. Именно РФ образует власти «на местах». Образованные таким образом, власти сами организуют свои властные органы. При этом, субъекты вправе самостоятельно решать, как им и что организовывать внутри. Но, регион в любом случае является частью федерации, не образуя отдельное государство. Под государством же нужно понимать исключительно Федерацию.
Примерно та же картина существует и в отношении муниципальных властей. Говоря о муниципальных властях, многие граждане понимают государство, однако, это тоже не верно. Органы местного самоуправления не входят в систему госвласти в РФ, исходя из ст. 12 Конституции. Это вызывает и путаницу не только на словах, но и в документах.
Дабы устранить эти разночтения, вводится новое понятие. Оно дает всем трём уровням власти в России единое определение — Публичная власть.
Закрепление категории «публичная власть» в новой редакции Конституции видится важным и своевременным шагом. Позиция КС: «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует» из многих конституционных положений.
Организация публичной власти справедливо, на мой взгляд, отнесена к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции). О единстве системы публичной власти и взаимодействии входящих в нее органов указано в ч. 2 ст. 80 Основного Закона.
Содерждание категории «публичная власть» осталось нераскрытым. Думаю, это было бы уместно сделать в ст. 77, указав на все составляющие публичной власти.
Президент. Первое и, пожалуй, главное: одно и то же лицо не сможет занимать президентскую должность более двух сроков (до поправок: пост президента нельзя занимать два срока подряд), но данное правило не распространяется на действующего президента и того, кто находился в президентском кресле до него. Это так называемое обнуление. То есть для двух конкретных людей снимаются барьеры в доступе к должности президента. Считается, что такие барьеры оправданны и необходимы в демократическом государстве как гарантия сменяемости власти и предотвращение ее узурпации. В мировой политической практике обнуление, однако, не новость. В ряде авторитарных государств нечто подобное уже происходило (Боливия, Буркина-Фасо, Таджикистан, Узбекистан и некоторые другие).
Обнуление сроков – не единственная поправка, касающаяся должности президента. Этот властный субъект приобретет новые функции и полномочия. Он будет, например, обеспечивать согласованную деятельность в системе не только государственных, но и муниципальных органов. Станет руководить Правительством РФ, при том что должность председателя правительства сохранится. Сможет предлагать Совету Федерации уволить любого судью, кроме самых низших в иерархии – районных и мировых судей. Получит право назначать и снимать с должностей всех прокуроров. Сформирует Госсовет – структуру, о которой пока ничего не известно, потому что ее статус будет определен отдельным законом. И это неполный перечень. В итоге объем компетенции и возможности президента влиять на другие органы, которые и без того велики, возросли еще больше. А президент, чьи полномочия прекратились, теперь обладает неприкосновенностью, на него не могут наложить юридическую ответственность без снятия неприкосновенности в особой, сложной процедуре.
Парламент. Изменения, касающиеся палат Федерального Собрания, не столь существенны, как поправки о президенте, и практически не скажутся на политическом весе парламента. Госдума будет утверждать предложенную президентом кандидатуру председателя правительства, а не давать согласие на назначение. Если нижняя палата трижды отклонит кандидатуру премьера, президент будет вправе распустить ее и назначить выборы депутатов. Члены верхней палаты, Совета Федерации, отныне будут именоваться сенаторами. В их ведение попадет консультирование президента по кандидатурам на должности руководителей силовых структур (Минобороны, МВД, Минюста, прокуратуры и т.д.) и некоторые другие вопросы.
Суды. Помимо усиления воздействия президента на кадры судебных органов предусмотрены и другие нововведения.
Серьезно поменяется организация конституционного контроля, гарантирующего правовую охрану Конституции и незыблемость конституционного порядка. Состав Конституционного Суда сократился до 11 человек. Этот Суд будет осуществлять проверку проектов законов по запросам президента, а также признавать неисполнимыми решения международных, иностранных и третейских судов. Будет усложнен доступ к Суду для граждан: прежде чем подать туда жалобу на закон, человеку надо будет пройти все инстанции в судах общей юрисдикции или арбитражных судах – в зависимости от спора.
Кроме того, поправки дают основание для ликвидации региональных конституционных (уставных) судов. Таких судов немного – всего 15. И тем не менее у них есть правовая ценность. Данный институт призван защищать в правовом смысле конституции и уставы субъектов Федерации и является одним из немногих признаков настоящего федерализма в России. Иквидация – это следствие того, что в Конституции появится исчерпывающий перечень судов, не включающий конституционные (уставные) суды.
Местное самоуправление. Ключевых нововведений два.
Во-первых, объединение органов местного самоуправления и органов государственной власти общим понятием «единая система публичной власти в Российской Федерации» – хотя основы конституционного строя требуют их разделения.
Во-вторых, рассматриваемая глава Конституции почти не будет содержать норм прямого действия, потому что в нее включается сразу семь отсылок к федеральному законодательству. До поправок в Конституции отсылок было всего две. Именно закон, а не Конституция теперь определяет общие принципы организации местного самоуправления, виды муниципальных образований, порядок и случаи формирования муниципальных властей государственными органами и т.п. Рамки будущих изменений в области устройства муниципальной власти, таким образом, беспредельно расширяются.
Понятия президентская власть не существует!