Рассмотрение вопроса о правовом статусе государственного органа (органа государственной власти) представляется крайне важным, поскольку именно правовой статус свидетельствует о роли и месте данного конкретного органа в системе государственной власти, его целях, задачах, функциях и полномочиях. При этом в теории государства и права принято выделять словосочетание «механизм государства», под которым в наиболее широком смысле этого слова понимаются органы государства и государственные организации, совокупность государственных органов и организаций, а также публичные службы и корпорации.
В настоящее время главный закон государства в названии одной из своих глав упоминает, наряду с судебной властью, и прокуратуру, что говорит о важности и значимости места прокуратура в системе государственной власти Российской Федерации.
Изменения, которые произошли в Конституции, относительно регулирования правового статуса прокуратуры Российской Федерации, с одной стороны уменьшили градус научной полемики по данной проблематике, но, в то же время, позволили некоторым ученым сделать новые выводы о месте и роли прокуратуры Российской Федерации в системе государственной власти России на современном этапе и перспективах развития ее статуса.
Один из авторов учебника Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА) по прокурорскому надзору, Джатиев В. С., предлагает рассматривать прокуратуру Российской Федерации как отдельный вид государственной власти. При этом указанный автор отмечает, что «было бы логично статью 10 Конституции РФ изложить в новой редакции с указанием существования четырех видов деятельности государства и соответствующих четырех видов органов государственной власти, закрепив тем самым их объективную природу, взаимообусловленность и взаимосвязи. Государство не может существовать без права, законов. Отсюда предназначение органов законодательной власти – осуществление законодательной деятельности. Реализация законодательных предписаний - предназначение органов исполнительной власти. Для осуществления правосудия – рассмотрения и разрешения по существу различных дел – существуют органы судебной власти (суды). Органы же прокуратуры предназначены посредством прокурорского надзора обеспечивать реализацию законов субъектами подзаконной деятельности - органами исполнительной и судебной властей, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и лицами, представляющими в правоотношениях собственные интересы. В совокупности все четыре вида государственной деятельности представляют собой ни что иное, как государственное управление обществом (государственное социальное управление), а четыре вида государственных органов являются специализированными по видам деятельности структурными подразделениями единого государственного механизма».
Определяя место прокуратуры в системе органов государственной власти, следует исходить не из догматичного толкования теории разделения властей вне исторического контекста, а из особенностей Российского государства с учетом современных реалий организации и функционирования власти. При таком понимании социальной значимости прокуратуры ее независимость от всех ветвей власти (на всех их уровнях) должна расцениваться как крупное достижение в государственном строительстве в современной России.
Прокуратуру Российской Федерации нельзя рассматривать как составную часть ни одной из ныне конституционно провозглашенных подсистем государственной власти, поскольку она занимает особое положение, которое не свойственно иным институтам государственной власти.
Прокуратура России обладает всеми признаками, позволяющими отнести ее к органу, наделенному самостоятельными властными полномочиями, и, соответственно, отнести ее к отдельному элементу государственной власти Российской Федерации. Представляется правильным определить место прокуратуры в системе государственной власти России как конституционный орган государственной надзорной власти, наделенный соответствующими функциями и полномочиями.
Во-первых, следует отметить, что на прокуратуру, в первую очередь, возлагается обязанность по надзору за тем, как сами правоохранительные органы осуществляют свою деятельность, и именно в контексте реализации этой надзорной функции прокуратуры можно непосредственно говорить об осуществлении ею правоохранительной деятельности. Кроме того, статьей 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» установлена недопустимость вмешательства, воздействия или воспрепятствования в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение. Такое вмешательство может повлечь за собой установленную законом ответственность.
Во-вторых, в соответствии со статьей 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Сущность такой координационной деятельности правоохранительных органов будет состоять во взаимосогласованной реализации полномочий каждого правоохранительного органа для реализации общих целей.
В-третьих, не стоит забывать, что прокуратура при реализации надзорной функции за исполнением законов не подменяет иные государственные органы – т.е. на прокуратуру не могут быть возложены функции иных органов (в том числе и правоохранительных), более того инициативные действия прокурорских работников по выполнению функций иных государственных институтов запрещены законом.
В-четвертых, в соответствии с пунктом 1 статьи 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой, а прокурорские работники являются федеральными государственными служащими.
На данный момент система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу; военную службу, а также государственную службу иных видов, т.е. была исключена правоохранительная служба как таковая, что позволяет теперь с полной уверенностью именовать службу в органах и организациях прокуратуры как минимум уже не правоохранительной, а государственной службой иного вида (государственная служба в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации).
С учетом изложенного сформулируем вывод о том, что прокуратура Российской Федерации обладает всеми признаками органа, осуществляющего на основании Конституции Российской Федерации и федерального законодательства надзорную государственную власть в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, а также защиты прав и свобод человека и гражданина, и охраняемых законом интересов общества и государства.
Такое место прокуратуры в системе государственной власти Российской Федерации может положительно сказаться не только на деятельности государственных институтов, а, следовательно, и на укреплении государства в целом, но и будет способствовать гармонизации отношений между человеком и государством, и, таким образом, ускорит процесс становления гражданского общества в Российской Федерации. Становление гражданского общества в России, на наш взгляд, неразрывно связано с необходимостью развития и совершенствования правового статуса прокуратуры Российской Федерации, как одного из столпов, своего рода краеугольных камней стабильности и укрепления российского государства и общества, стража законности и правопорядка в стране.
И совершенно не случайно статья 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры Российской Федерации, помимо обеспечения единства, верховенства и укрепления законности, определяет как защиту прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства.
Таким образом, именно на прокуратуру России законом возлагается роль своеобразного поверенного интересов как, с одной стороны, человека и гражданина, так и, с другой стороны, интересов всего российского общества и государства. Эта роль крайне ответственна, ибо необходим очень мудрый подход для того, чтобы различить, зачастую, очень тонкую грань между интересами гражданина и интересами государства и общества. В этой связи, на наш взгляд, прокурорскому работнику невозможно обойтись без изучения и знания современных концепций соотношения государства и гражданского общества, а также соответствующих нормативных правовых актов.
Такая характеристика роли и места прокуратуры Российской Федерации еще раз подчеркивает ее самостоятельность, независимость и принципиальную невозможность вхождения прокуратуры ни в одну из действующих подсистем государственной власти, закрепленных статьями 10 и 11 Конституции Российской Федерации.
Приведенная аргументация свидетельствует также и о том, что правовой статус прокуратуры Российской Федерации подлежит дальнейшему совершенствованию. Прежде всего, само законодательное регулирование деятельности прокуратуры России должно осуществляться не федеральным, а федеральным конституционным законом, поскольку основы правового статуса прокуратуры Российской Федерации урегулированы положениями Конституции Российской Федерации, поставившей прокуратуру на один уровень с уже официально провозглашенной судебной властью (см. главу 7 Конституции Российской Федерации).
Кроме того, настоятельно необходимо установление именно высшего надзорного статуса для всей надзорной деятельности органов прокуратуры России, поскольку прокуратура, что весьма существенно отличает ее от других контрольно-надзорных органов, в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляет надзор от имени всего российского государства.
