В начале 1990-х шла разработка новой Конституции Российской Федерации, в связи с этим, 16 июня 1990 года Съезд народных депутатов образовал Конституционную комиссию, которую возглавил Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцин на тот момент. Конституционная комиссия в своём проекте предусмотрела двухпалатную модель парламента. В свою очередь, помимо комиссии, различные общественные движения, отдельные группы специалистов разработали и опубликовали свои проекты новой Конституции, со своими вариантами формирования законодательного органа. Рассмотрим варианты формирования парламента различных проектов Конституции.
Понятие «Федеральное Собрание» было впервые употреблено в проекте Конституции Российской Федерации, подготовленном Конституционной комиссией, созванной 1-ым Съездом народных депутатов. Этот проект известен как план Ответственного секретаря Конституционной комиссии О. Румянцева, в нём под Федеральным Собранием подразумевалась одна из палат нового парламента. Этот парламент должен был состоять из 2-х палат: Государственной Думы и Федерального Собрания. В качестве наименования не одной из палат, а парламента в целом понятие «Федеральное Собрание» было употреблено в Президентском проекте новой Конституции Российской Федерации, подготовленный С.С. Алексеевым, С. М. Шахраем и представленном на 1-ое заседание Конституционного Совещания, которое состоялось в мае 1993 года.
Правовая база для практического формирования Федерального Собрания как высшего представительного учреждения, общенационального парламента государства была заложена Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».
В этом Указе предусматривалось: «Прервать воплощение законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации», а также предлагалось организовать обновлённый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, который состоял из Совета Федерации и Государственной Думы.
Статус Совета Федерации и Государственной Думы изначально регулировался актом, наименовавшийся «Положением о Федеральных органах власти на переходный период», который был введен в воздействие Указом Президента от 21 сентября 1993 г. № 1400.
Заметим что, Совет Федерации на дату публикации Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. №1400 был уже практически функционирующим учреждением. В следствие этого Совету Федерации предназначалось быть верхней палатой Парламента. Таким образом, безусловно новым учреждением должна была стать Государственная Дума. В Указе было предписано: «Наделить Совет Федерации функциями палаты Федерального Собрания Российской Федерации со всеми возможностями, предусмотренными Положением «О Федеральных органах власти на переходный период». Выполнение обозначенных положений Советом Федерации начинается после проведения выборов в Государственную Думу, которые состоялись в день референдума по принятию Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года
Ранее, Совет Федерации, в отличии от Государственной Думы, представлял собой как автономный орган. Первое упоминание о Совете Федерации было предписано в Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 июля 1990 г. «О Федеративном договоре».
Согласно данному Постановлению, для выполнения основных решений I-ого Съезда народных депутатов, по подготовке Федеративного договора между РСФСР и ее субъектами было задумано образование Совета Федерации РСФСР «в числе 63 человек в составе Председателя Верховного Совета РСФСР, председателей Верховных Рекомендаций автономных республик, представителей
автономных областей и автономных округов и от краев по 31 представителю, а также областей и городов федерального значения, определяемых Председателем Верховного Совета РСФСР».
30 января 1991 г. было опубликовано Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР положение «О Совете Федерации РСФСР», в котором Совет Федерации предусматривался как сугубо узкая коллегия, включающая: Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), Председателей Верховных Рекомендаций республик, входящих в состав РСФСР, председателей Совета народных депутатов автономных областей и округов, краевых, областных, Столичного и Ленинградского городских Советов народных депутатов. В постановлении подчёркивалось, что: «Совет Федерации является координационным органом власти, главные задачи которого были:
– установление и становление федеративных отношений;
– рассмотрение более весомых законопроектов в сфере муниципального аппарата и межэтнических отношений;
– определение и согласование ведущих направлений социально-экономической политики;
– создание совместной позиции по отношению к Союзному договору;
– выработка комплексов по разрешению межэтнических и территориальных споров;
– представление определенных решений о включении новых субъектов в состав России».
23 октября 1992 года было опубликовано Распоряжение Президента Российской Федерации о формировании ещё более узкой коллегии Совета глав республик, то есть в ней располагались исключительно главы республик. Там предусматривалось: «Принять предложение глав республик об образовании Совета руководителей республик под председательств Президента Российской Федерации для того, чтобы выработать основные принципы реализации Федеративного договора и государственного управления Российской Федерации на основе ее новой Конституции, согласованных решений по оказанию территориальной целостности и государственной независимости России».
В Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. говорится: что парламентом России является Федеральное Собрание, которое состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.
В альтернативном проекте Конституции Российской Федерации, подготовленным политической партией ЛДПР, предусматривалось, что законодательная власть в стране осуществляется Государственным Собранием, которое состоит из: Государственной Думы и Сената, обе палаты Государственного Собрания являются равноправными.
Государственное Собрание избирается на четырёхлетний срок в составе 500 депутатов. Депутатом Государственного Собрания может быть избран только гражданин России, который не моложе 30 лет. Процесс голосования проходит лишь по партийным спискам.
Распределение мест в парламенте между политическими партиями осуществляется пропорционально числу поданных за них голосов.
Согласно проекту ЛДПР, Президент обладает правом распустить Государственное Собрание и назначить новые выборы. Он может это сделать только два раза в период срока своих полномочий. В случае последующей конфронтации он уходит в отставку.
В свою очередь, в проекте ЛДПР предусматривалось, что в случае, если Президент может быть отрешен от должности большинством голосов новоизбранных депутатов в каждой из палат, либо путем народного референдума, в следствии с грубейшими нарушениями законов, то его обязанности исполняет Председатель Государственного Собрания сроком на 3 месяца до новых выборов.
Президент и депутаты Государственного Собрания Российской Федерации обладают правом неприкосновенности, а также Депутаты Государственного Собрания могут сами сложить с себя полномочия.
Рассмотрим ещё один альтернативный проект Конституции, подготовленный фракцией Верховного Совета РСФСР «Коммунисты России».
В этом проекте было предусмотрено, что представительным органом государственной власти и единственным законодательным органом Российской Федерации является Верховный Совет Российской Федерации, который избирается сроком на пять лет, то есть вновь вернуть старое название парламенту.
По проекту Верховный Совет состоит из двух равноправных, одинаковых по численности палат: Совета Республики и Федерального Совета.
При этом, Совет Республики – это аналог Государственной Думы. Депутаты в Совет Республики избираются от территориальных избирательных округов, образованные на всей территории Российской Федерации при равной норме представительства с учетом численности населения.
Верховная палата – Федеральный Совет уже учитывает интересы представителей национально-территориальных округов. Они образуются в республиках и автономных образованиях по таким нормам: по 5 депутатов от каждой республики, по 3 депутата от автономной области и каждого автономного округа.
Остальная половина депутатов Федерального Совета избирается от территориальных округов, образованные в краях и областях, в городах Москве и Санкт-Петербурге по нормам представительства, которые установлены избирательным законодательством Российской Федерации.
В проекте предусматривалось, что у Федерального Совета есть и Президиум, который является подотчетным Федеральному Совету Российской Федерации органом, выполняющим назначенный состав работ коллективного руководства государства.
Основные задачи Федерального Совета Российской Федерации таковы: образует Совет обороны Российской Федерации и утверждает его состав, также назначает или наоборот сменяет высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, организует подготовку и проведение референдумов, а также всенародных обсуждений проектов законов Российской Федерации и других наиболее важных вопросов, касающихся государственной жизни, а также в его функциях сосредоточено утверждение состава Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов Российской Федерации.
Также, в ещё одном альтернативном проекте Конституции, представленном рабочей группой под руководством С.М. Шахрая, также предусматривался парламент, состоящий из двух палат: Федерального Собрания и Народного Собрания.
Федеральное собрания – верховная палата парламента России, которая формировалась субъектами самостоятельно, и делегация от каждого субъекта состояла более чем из двух человек, полномочия которых длятся 3 года
Народное Собрание – нижняя палата, состоящая из 400 депутатов, избираемых на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок избрания депутатов Народного Собрания устанавливается федеральным конституционным законом. Их полномочия длятся 4 года, причем каждые 2 года состав палаты обновляется наполовину.
Совместное заседание палат проходит для выполнение следующих задач:
– принятие федерального бюджета и внесение в него изменений;
– ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации;
– избирание Парламентского уполномоченного по правам человека;
В проекте была предусмотрена процедура принятия закона. Прежде всего закон принимается в Народном Собрании, а затем направляется в Федеральное Собрание на рассмотрение; если в верховной палате он будет отвергнут, то нижняя палата преодолевает "вето" верхней палаты двумя третями голосов. Принятый парламентом закон направляется Президенту, который также обладает правом "вето". Согласно проекту это вето преодолевается только одной нижней палатой двумя третями голосов, а принятый закон подписывается председателем Народного Собрания и вступает в силу в установленном порядке. Таким образом, в проекте рабочей группы С.М. Шахрая предусматривался не такой уж слабый орган законодательной власти. Согласно данному проекту, Шахрай наделяет субъекты Российской Федерации правом формирования палаты, таким образом, подчёркивая федерализм.
Двухпалатная модель парламента была также предусмотрена и в проекте Конституции учёного Сахарова. Согласно его проекту, законодательным органом является Съезд народных депутатов Союза, который состоит из Палаты Республик и Палаты Национальностей.
Палата Республик – верховная палата, которая состоит из 400 депутатов, избираемых по территориальному принципу, а именно - по одному депутату от избирательного территориального округа с приблизительно равным числом избирателей.
Палата Национальностей – нижняя палата, избираемая по национальному признаку представителей. Избиратели каждой национальности, которые имеют свой язык, избирают определенное число депутатов, а именно - по одному депутату от 2,0 (полных) миллионов избирателей определённой национальности и дополнительно еще два депутата данной национальности.
Таким образом, в альтернативных проектах Конституции также предусматривалась создание парламента, состоящего из двух палат. Представляется, что двухпалатная система парламента необходима в государстве с федеративной формой правления, так как одна палата может пересмотреть решение другой, тем самым выразить своё «за» и «против», а также, минимизировать те решения, которые вызывают сомнения.
