Общий порядок проведения проверок в рамках миграционного контроля установлен Законом N 294-ФЗ и статьями 30 и 32 Закона N 115-ФЗ.
Подробно процедура такой проверки описана в Административном регламенте по исполнению ФМС России, ее территориальными органами и органами внутренних дел РФ государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ и трудовой деятельностью иностранных работников (утв. приказом ФМС России и МВД России от 31.07.2015 N 367/807, далее - Регламент* (1)).
До 31 декабря 2021 года установлен мораторий на плановые миграционные проверки МВД субъектов малого бизнеса, за исключением:
-субъектов, чья деятельность отнесена МВД к категориям высокого и чрезвычайно высокого рисков,
-тех, в отношении которых по результатам миграционной проверки, имевшей место в 2017-2020 годах, вынесено вступившее в законную силу постановление о назначении административного наказания в виде дисквалификации, административного приостановления деятельности либо за грубое нарушение, определенное по КоАП РФ (п. 7, подп. "а" и "в" п. 8 постановления Правительства РФ от 30.11.2020 N 1969).
Мораторий не распространяется на внеплановые проверки и не касается проверок МВД России в отношении таких объектов, на которых трудятся или проживают мигранты (даже если эти объекты принадлежат субъекту малого бизнеса).
Еще до проведения проверки МВД проводит мероприятия по профилактике нарушения обязательных требований: размещает на своем официальном сайте Перечень нормативных правовых актов или их отдельных частей (с текстами), содержащих обязательные требования, которые и подлежат проверке (п. 1 ч. 2 ст. 8.2 Закона N 294-ФЗ); проводит семинары, разъясняет спорные вопросы в СМИ и т.п. (п. 2 ч. 2 ст. 8.2 Закона N 294-ФЗ); обобщает и публикует на сайте практику по надзору, в т.ч. наиболее частые нарушения и рекомендации по недопущению таких нарушений (п. 3 ч. 2 ст. 8.2 Закона N 294-ФЗ); выдает предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований (п. 4 ч. 2 ст. 8.2 Закона N 294-ФЗ).
Сначала уполномоченный сотрудник МВД России принимает решение о проведении проверки.
Это решение оформляется в виде резолюции (п. 42 Регламента) и служит сигналом к началу подготовки проверки. Для начала МВД может перепроверить информацию о субъектах/объектах будущей проверки, для чего отошлет соответствующие запросы в органы госвласти (п. 46 и п. 47 Регламента). Затем издается распоряжение о проведении проверки.
Каждой проверке присваивается собственный индивидуальный учетный номер, и информация о ней появляется в Едином реестре проверок. Сроки появления информации зависят от характера проверки (см. ст. 13.3 Закона N 294-ФЗ, п. 43 Регламента, п. 14, пп. "а" п. 13 Правил, п. 2 Приложения 1 к Правилам формирования и ведения единого реестра проверок, утв. постановлением Правительства РФ от 28.04.2015 N 415).
Проводить проверку вправе только те должностные лица МВД России, которые указаны в распоряжении о проведении проверки, только на основании этого распоряжения и только во время исполнения ими служебных обязанностей (пп. 3, 4 ст. 18 Закона N 294-ФЗ). Те должностные лица, которые издали (либо были вправе издать) распоряжение о проверке, могут по своему усмотрению на любом этапе проведения проверки отстранить или включить дополнительно сотрудников в группу по проведению проверки (пп. 4 п. 50 Регламента), о чем такое должностное лицо издает новое распоряжение (подп. 3 п. 54 Регламента).
Проверка может быть только внеплановой (п. 5 Положения N 1162) и проводится в форме выездной или документарной проверки (ст. 11, 12 Закона N 294-ФЗ, п. 30 Регламента). О проведении внеплановой выездной проверки проверяемое лицо извещается за 24 часа до ее проведения (в случаях, если извещение предусмотрено законом, см. ч. 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ, п. 10 ст. 32 Закона N 115-ФЗ).
Выездная проверка проводится по адресу проверяемого лица (объекта) или по адресу ведения деятельности проверяемым лицом (ч. 2 ст. 12 Закона N 294-ФЗ, п. 55 Регламента). Первым делом сотрудники МВД России предъявляют служебные удостоверения (подп. 2 п. 59 Регламента). Затем они объявляют распоряжение о проведении проверки представителю поверяемого лица, а если такового нет - то старшему по должности работнику на объекте либо иному лицу, которое имеет непосредственное отношение к объекту проверки. Представителю проверяемого лица (начальнику, должностному лицу, предпринимателю, собственнику или владельцу объекта) вручают копию распоряжения, а на оригинале проверяемое лицо (представитель) проставляет отметку о получении копии с подписью и с указанием своей должности (иного подтверждения своего статуса в качестве представителя), фамилии, имени и отчества, а также даты получения копии (п. 61 Регламента). Если проверяемое лицо, либо владелец объекта или его представитель отсутствуют либо не желают дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с распоряжением, его копия будет отправлена по почте (подп. 3-4 п. 59 Регламента).
Затем сотрудник МВД России знакомит представителей проверяемого объекта с их правами и обязанностями* (2) при проведении проверки (подп. 5 п. 59, п. 63 Регламента) и приступает к осмотру территории. Устанавливаются факты нахождения там иностранных граждан, проверяется соблюдение ими положений миграционного законодательства РФ, в том числе определение законности их пребывания и осуществляемой ими деятельности (подп. А, б п. 7 Положения N 1162, подп. 6 п. 59 Регламента). Если обнаружатся мигранты-нарушители, в их отношении должны быть немедленно приняты соответствующие меры - составляются протоколы об административном правонарушении и т.п (п. 62 Регламента).
Об осмотре территории делается запись в итоговом акте проверки. При осмотре может использоваться фото-и видеосъемка. В случае выявления административного правонарушения в ходе осмотра в целях фиксации доказательств составляется протокол осмотра по правилам ст. 27.8 КоАП РФ. В случае составления протокола об административном правонарушении в акте проверки делается соответствующая запись (подп. 6 п. 59 Регламента). Кроме того, сотрудники МВД России запрашивают, в том числе устно, необходимые сведения и документы, изучают их (подп. 7-12 п. 59, пп. 64-67 Регламента).
При проведении проверки сотрудники, осуществляющие проверку, имеют право требовать такие документы:
-у лиц, находящихся на объекте, - документы, удостоверяющие их личность, подтверждающие законность их пребывания и проживания на территории РФ и право на осуществление трудовой деятельности (подп. Б п. 7 Положения N 1162, подп. 1 п. 11 Регламента);
-у представителя проверяемого объекта - документы о его госрегистрации; сведения об иных лицах, осуществляющих деятельность на проверяемом объекте, и всю необходимую информацию, позволяющую определить, в чьих интересах и по поручению кого на объекте проверки осуществляется трудовая деятельность иностранными гражданами, с ведома кого они проживают (находятся) по данному адресу; документы и сведения, подтверждающие надлежащее исполнение положений миграционного законодательства в отношении иностранных граждан и иностранных работников (подп. 2 п. 11 Регламента).
Регламент разрешает сотрудникам МВД России устно запрашивать необходимую им информацию (то есть сведения) (подп. 11 п. 59). Запросить устно документы сотрудники МВД России не вправе (точнее, такое устное требование необязательно исполнять). Требование о предоставлении документов (а не просто сведений) оформляется письменным запросом (подп. В п. 7 Положения N 1162, подп. 12 п. 59, п. 66 Регламента). Срок для предоставления документов во время выездной проверки должностное лицо МВД России устанавливает самостоятельно (ч. 5 ст. 12 Закона N 294-ФЗ, п. 66 Регламента). Если запрошенные копии документов необходимо приобщить к материалам проверки, оформляется акт приема-передачи документов (п. 67 Регламента). Сотрудники МВД не вправе требовать от проверяемых лиц документы (включая разрешительные) и сведения, включенные в перечень, утв. распоряжением Правительства РФ от 19.04.2016 N 724-р (п. 8 ст. 15 Закона N 294-ФЗ).
Выявленные факты нарушения миграционных требований (если они есть) фиксируются (пп. г п. 7 Положения N 1162, пп. 13 п. 59 Регламента), по результатам составляется акт проверки.
Если сотрудник миграционного подразделения МВД не смог провести выездную проверку по вине проверяемого лица (то есть из-за отсутствия его руководителя, ИП, их представителей и должностных лиц, или из-за любых их действий, повлекших невозможность проведения проверки, а также если проверяемое лицо фактически не ведет никакую деятельность), то об этом составляется специальный акт о невозможности проведения проверки с указанием соответствующих причин. В указанном случае МВД вправе в течение ближайших трех месяцев внезапно появиться с проверкой еще раз, причем без предупреждения (ч. 7 ст. 12 Закона N 294-ФЗ).
Документарная проверка проводится по месту нахождения подразделения МВД России без выезда на проверяемый объект (ч. 2 ст. 11 Закона N 294-ФЗ, п. 38, п. 84 Регламента). Проверяемое лицо получит копию распоряжения о проведении проверки и запрос о предоставлении документов и информации (подп. В п. 7 Положения N 1162, подп. 1 п. 86 Регламента). Запросы могут быть направлены и в адрес иных организаций и органов власти о предоставлении дополнительно документов и информации, связанных с деятельностью проверяемых объектов (подп. 2 п. 86 Регламента). Запрос о предоставлении информации и документов должен быть составлен в письменном виде (ч. 4 ст. 11 Закона N 294-ФЗ, подп. В п. 7 Положения N 1162, подп. 12 п. 59, п. 66 Регламента). Направляют, как правило, такие запросы почтовым заказным отправлением с уведомлением о вручении. В большей степени это связано с тем, что за непредоставление документов КоАП РФ предусматривает определенные меры ответственности (ч. 1.1. ст. 19.3, ч. 2 ст. 18.11, ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.4.1, ст. 19.7 КоАП РФ). Запрос о предоставлении документов должен быть мотивированным, т.е. запрос должен содержать информацию о причинах истребования материалов.
Если в документах, которые организация (предприниматель) отослали в МВД России, обнаружились противоречия, ошибки, какие-то несоответствия, МВД обязано известить об этом проверяемое лицо и потребовать у него письменных объяснений в ближайшие 10 рабочих дней (ч. 8 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). Проверяемый, в свою очередь, вправе не только объясниться, но также приложить и дополнительные документы, если они подтверждают достоверность ранее представленных (ч. 9 ст. 11 Закона N 294-ФЗ), а МВД обязано рассмотреть и объяснения, и новые документы (ч. 10 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). Затем полученная информация анализируется и по результатам составляется акт проверки (ч. 1 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, подп. 3 и 4 п. 86 Регламента), с которым знакомится представитель проверенного объекта (ч. 4 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, подп. 5 п. 86 Регламента).
По результатам любой проверки составляется акт проверки в двух экземплярах (ч. 1 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, п. 8 Положения N 1162, п. 90 Регламента), один его экземпляр с копиями приложений вручается уполномоченному должностному лицу проверенного объекта под роспись об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки (ч. 4 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, п. 90 Регламента); акт может быть отослан и по e-mail (c усиленной квалифицированной электронной подписью чиновника и если проверяемый согласился на "электронное" взаимодействия). Если почтовая программа обеспечивает автоматическое подтверждение получения письма, то акт заведомо считается полученным (ч. 4, ч. 5 ст. 16 Закона N 294-ФЗ). О проведении проверки должностное лицо МВД оставляет запись в Журнале учета проверок (ч. 9 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, пп. 8 п. 91 Регламента). Несоставление акта проверки, проведённой в отношении юридического лица или предпринимателя, а равно его непредставление являются грубыми нарушениям требований ч. 4 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, которое влечет отмену результатов проверки по требованию заинтересованного лица (ч. 1 и п. 6 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ, постановления Двадцать первого ААС от 15.05.2015 N 21 АП-934/15, Одиннадцатого ААС от 17.04.2013 по делу N А 65-13359/2011).
Если проверка МВД выявила нарушения, то:
1. Вместе с актом проверки МВД выдает предписание об устранении выявленного нарушения (п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ, подп. 3 п. 11 ст. 32 Закона N 115-ФЗ).
2. На основе составленного акта проверки должностное лицо МВД оформит протокол об административном правонарушении и, таким образом, возбудит дело об административном правонарушении (п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ, подп. 4 п. 11 ст. 32 Закона N 115-ФЗ, подп. 5 п. 94 Регламента). Протокол будет рассмотрен самим МВД либо передан в суд, в зависимости от состава правонарушения.
Если при проведении проверки сотрудники МВД выявили правонарушения по "чужой" подведомственности, то материалы проверки направляются заинтересованным ведомствам в срок не позднее 10 рабочих дней с момента выявления таких нарушений, а в случае выявления уголовных составов преступления - незамедлительно (п. 93 Регламента).
Действия (бездействия) и решения должностных лиц МВД России, проводящих проверку, а также ее результаты могут быть обжалованы как в административном, так и в судебном порядке (п. 4 ст. 21, ч. 12 ст. 16 Закона N 294-ФЗ, п. 107 Регламента).
______________________________
* (1) Указом Президента РФ N 156 от 05.04.2016 Федеральная миграционная служба упразднена с 1 июня 2016 года. Её функции и полномочия переданы МВД России. В настоящий момент нормативно-правовая база, регламентирующая проведение федерального миграционного надзора органами МВД, находится в стадии формирования. Действие Регламента полностью распространяется на МВД (п. 2 ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 03.07.2016 N 305-ФЗ).
* (2) Неисполнение этой обязанности не является грубым нарушением требований к проведению проверки (постановление Третьего ААС от 23.10.2015 N 03 АП-5319/15).
