Возможность подачи коллективных административных исков предусмотрена в сфере административных и иных публичных правоотношений, связанных с оспариванием НПА, решений, действий и бездействия государственных и муниципальных органов, защитой избирательных прав и права на участие в референдуме, а также иных категорий дел, предусмотренных ч. 2 ст. 1 КАС РФ.
Характеристика иска
Институт коллективного административного иска (ст. 42 КАС РФ) направлен на достижение экономии времени, поскольку позволяет в рамках одного судебного процесса разрешить сразу несколько однотипных требований, наиболее полно выявить весь круг пострадавших участников спора и уравнять их шансы на получение судебной защиты за счет предоставления возможности присоединиться к коллективному иску. Каждому из участников такого спора нет необходимости обращаться в суд в самостоятельном порядке с отдельным иском, при этом исключается риск вынесения противоречивых судебных актов, что было бы возможно при рассмотрении дел индивидуально.
Многочисленность группы или неопределенность числа ее членов
Для использования данного процессуального инструмента необходимо соблюдение целого ряда условий. Первое - подача коллективного административного иска возможна при многочисленности группы лиц или неопределенности числа ее членов, затрудняющих разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке соучастия.
Далеко за примерами ходить не нужно. Достаточно вспомнить ситуацию с несколько хаотичными, но в целом скоординированными действиями региональных властей в период пандемии коронавируса, когда в одном за другим регионах:
-вводились самоизоляция и цифровые пропуска;
-использовались мобильные приложения для отслеживания контактов лиц, заболевших COVID-19;
-были закрыты рестораны, салоны красоты, кинотеатры и другие развлекательные места, а также
-приняты иные непопулярные меры, вызвавшие большое раздражение у населения.
У некоторых сердитых граждан недовольство вылилось в подачу коллективных административных исков против органов власти с целью признания незаконными и отмены соответствующих запретов и ограничений. Так, в СМИ писали, что в столице группа людей во главе с муниципальным депутатом оспаривали Указ Мэра г. Москвы от 05.03.2020 N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности". Они ссылались на ст. 27 и 55 Конституции РФ о свободе передвижения и возможности ее ограничения только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и иных конституционно значимых ценностей. Суд ожидаемо оставил коллективный административный иск без удовлетворения. Точно так же поступили региональные суды в Санкт-Петербурге, Свердловской и Челябинской областях, а также в других регионах страны.
Судебная практика. Отказ в удовлетворении коллективных административных исков об оспаривании действий публичных властей, связанных с введением запретов и ограничений, суды, как правило, обосновывали сложной эпидемиологической ситуацией, вызванной вспышкой коронавируса. Решением Всемирной организации здравоохранения 20.01.2020 данная угроза уровня международной опасности была объявлена чрезвычайной ситуацией международного значения. А 11.03.2020 ситуация была признана пандемией.
Иными словами, уровень угрозы оказался совершенно беспрецедентным, в связи с этим весь мир находился в опасности. Поэтому публичные власти были вправе применить соответствующие меры, направленные на сдерживание распространения заболевания (см., например Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 09.12.2020 по делу N 88 а-26269/2020).
Как видно из приведенного примера, группы граждан настолько многочисленны и неопределенны по своему составу, что рассмотрение дел об оспаривании решений и действий региональных властей в индивидуальном порядке, а также с учетом правил о процессуальном соучастии невозможно. Принятие же судом коллективного административного иска удобно тем, что в рамках одного судебного процесса он может разрешить один спор, а не рассматривать несколько однотипных дел с аналогичными или схожими фактическими обстоятельствами.
В отличие от процессуального соучастия, которое допускается, если предметом спора являются общие права и обязанности нескольких административных истцов или ответчиков, в рассматриваемой ситуации у граждан, несогласных с ограничениями в рамках борьбы с пандемией коронавируса, нет общих прав и обязанностей. Каждый гражданин в отношениях с органами власти обладает определенным набором прав, которые он может защищать с использованием различных средств правовой защиты, а также на нем лежат обязанности, невыполнение которых влечет за собой установленную законом ответственность.
Сам по себе общий характер принятых запретов и ограничений для всех граждан, проживающих на территории того или иного региона России, не делает права и обязанности каждого из них общими по отношению к другим таким же гражданам и самому государству.
Однородность предмета спора и оснований
Вторым условием для принятия судом коллективного административного иска является однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований.
Например, по сообщениям СМИ, в северной столице медицинские работники одного медицинского учреждения подали коллективный иск об оспаривании решения об отказе в предоставлении им единовременной выплаты в связи с тем, что они пострадали при оказании помощи пациентам с диагнозом COVID-19. В этом примере несколько административных истцов судились с одним процессуальным оппонентом - своим работодателем, их права и корреспондирующие им обязанности медицинского учреждения имели одно и то же основание - бюджетная помощь медицинским работникам, оказавшимся на передовой борьбы с пандемией коронавируса.
Наличие общего ответчика
В качестве примера третьего основания - наличие общего административного ответчика (административных соответчиков) - можно назвать иск группы военнослужащих одной воинской части к ее командиру по поводу условий прохождения службы, одинаковых для них всех.
Одинаковый способ защиты
И наконец, четвертым основанием для принятия судом коллективного административного иска к производству является использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.
Так, в Ставрополье суд принял к производству коллективный иск экологов к местной Думе с требованием о признании несоответствующими федеральному законодательству ряда статей краевого Закона об особо охраняемых природных территориях, при этом позиция истцов усиливается тем, что в защиту прав неопределенного круга лиц выступил местный прокурор, протест которого изначально был отклонен органами власти, что и послужило причиной для его обращения в суд. Все административные истцы (экологи) как общественные активисты и граждане имеют гарантированное ст. 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду, соответственно, выступая против произвольных действий органа власти, они имеют общий интерес, основанный на одном и том же факте - нарушении их конституционного права.
Примеры коллективных административных исков
В качестве примеров коллективных административных исков можно привести следующие типичные случаи:
-оспаривание положений нормативного правового акта РФ полностью или в части группой граждан, чьи права и обязанности он затрагивает (абз. 2 п. 5 Постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами");
-жалоба лиц, осужденных к лишению свободы, на нарушение условий содержания или возникновение угрозы такого нарушения (абз. 4 п. 6 Постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 N 47 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания");
-оспаривание участниками публичного мероприятия действий и решений по его приостановлению или прекращению (абз. 2 п. 2 Постановления Пленума ВС РФ от 26.06.2018 N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях");
-требования собственников земельных участков к органам власти о признании недействующим генерального плана поселения в части размещения завода по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов (Апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21.10.2020 по делу N 66 а-1959/2020);
-требование собственников жилых помещений к органам власти о признании недействительными результатов публичных слушаний по вопросам межевания территории кварталов, которые влекут уменьшение земельного участка, составляющего придомовую территорию их многоквартирного дома (Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 07.10.2020 по делу N 88 а-20877/2020);
-требование жителей многоквартирного дома о признании недействующим в части распоряжения столичной мэрии о включении такого дома в адресный перечень домов, подлежащих сносу в рамках программы комплексной реконструкции квартала (Апелляционное определение Московского городского суда от 14.09.2020 по делу N 33 а-3680/2020);
-оспаривание жителями проекта организации санитарной охраны источников питьевого снабжения городского округа или иного территориального образования при его несоответствии установленным требованиям (решение Нефтекамского городского суда Республики Башкортостан от 10.07.2020 N 33-333/2020) и др.
Примером неверного выбора института коллективного административного иска является дело, рассмотренное 235-м гарнизонным военным судом.
Судебная практика. Несколько военнослужащих, поручив ведение дела одному из членов своей группы, требовали признать незаконным бездействие командира войсковой части, связанное с невыплатой им денежной компенсации вместо предоставления дополнительных суток отдыха, а также просили суд обязать командира устранить допущенное нарушение.
Выбрав коллективный административный иск как форму судебной защиты, истцы вместе с тем не учли ряд факторов. В частности, некоторые из них участвовали лишь в первом полевом выходе, некоторые только во втором, кто-то в обоих выходах, при этом время начала и завершения участия различалось. Кроме того, они проходили службу в различных подразделениях воинской части и принимали участие в полевых выходах в разное время. При таких обстоятельствах истцы не являлись участниками одного правоотношения, из которого мог бы возникнуть однородный предмет спора по одному и тому же основанию, что позволяло бы им обратиться в суд с коллективным административным иском. Поэтому поданный иск суд оставил без рассмотрения на основании ч. 4 ст. 42 КАС РФ (Определение 235-го гарнизонного военного суда от 18.06.2020 N 2 а-101/2020).
Судебная практика. Аналогичным образом Калининградский областной суд Апелляционным определением от 08.09.2020 по делу N 2 а-2910/2020 оставил коллективный административный иск без рассмотрения, поскольку у истцов отсутствовал общий интерес. По мнению суда, у каждого из истцов имелись самостоятельные основания для оспаривания проекта планировки территории, который был связан с прилегающей частью его собственного земельного участка, соответственно отсутствовала однородность предмета спора и оснований предъявления требований.
Интересный коллективный административный иск может стать предметом рассмотрения Никулинского районного суда г. Москвы, куда, по данным прессы, планировали обратиться студенты-контрактники МГУ им. М.В. Ломоносова с привлечением в качестве ответчика образовательного учреждения, а Правительство РФ и Минобрнауки России как третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора.
Причиной недовольства студентов ведущего вуза страны была неготовность его руководства идти на уступки в оплате образовательных услуг в связи с вынужденным переходом на дистанционный формат обучения в период пандемии коронавируса. По мнению студентов, они не могли посещать лекции, пользоваться библиотекой и были лишены личных контактов с преподавателями, в то время как договором на оказание образовательных услуг была предусмотрена очная форма обучения.
У студентов отсутствовала возможность вести полноценную практическую и лабораторную работу, а проведение лекционных и семинарских занятий в дистанционном формате с учетом технических сложностей, программных сбоев и иных факторов сделало его неэффективным и не соответствующим условиям договора. По сути, дистанционный формат обучения привел к обучению в порядке самообразования, что нарушало их права и законные интересы.
Руководство учебного заведения с требованиями студентов о перерасчете платы за обучение не было согласно. Оно считало, что студентам была обеспечена непрерывность образовательного процесса и переход на дистанционный формат обучения не повлиял на его качество. Более того, переход на электронное обучение и дистанционные образовательные технологии был произведен вузом не по своему желанию, а во исполнение п. 17 ст. 108 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и Приказа Минобрнауки России от 11.11.2020 N 1402 "О мерах по снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции в образовательных организациях высшего образования". При этом переход носил временный и вынужденный характер, являясь оперативной мерой реагирования на беспрецедентную угрозу жизни и здоровью людей, которая была принята учебным заведением не по собственной инициативе, а во исполнение требований законодательства РФ в сфере образования.
При таких, на наш взгляд, обстоятельствах рассматриваемый коллективный административный иск имеет крайне низкую судебную перспективу, хотя, пожалуй, это и так не вызывает сомнений. В нашей стране проблемы различных отраслей всегда решались за счет потребителей соответствующих услуг (туризм, авиаперевозки и др.), поэтому было бы странно ожидать иного подхода в сфере образования.
Процессуальные и иные особенности
При подготовке коллективного административного иска должны быть соблюдены общие требования, предъявляемые к форме и содержанию любого административного иска в соответствии со ст. 125 - 126 КАС РФ, а также требование об указании одного или нескольких истцов, которым поручено ведение общего дела. Их невыполнение влечет оставление иска без движения с последующим возвратом истцу, при этом в определении об оставлении иска без движения суд указывает на возможность защиты истцами своего права в индивидуальном порядке, если к иску не присоединится достаточное количество участников.
Все административные истцы, присоединившиеся к коллективному иску, должны подписать его или отдельный документ о присоединении, тем самым выразив желание участвовать в судебном разбирательстве. В ином случае суд такой иск вернет (см. Апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 03.06.2020 по делу N 66 а-908/2020).
Один из истцов, которому членами группы поручено ведение дела, не наделен правом на подписание коллективного иска от их имени. Поэтому при отсутствии у него доверенности суд такой иск к производству не примет (см. Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 14.10.2020 N 88 а-21478/2020).
Ни в ст. 42, ни в гл. 2 КАС РФ не урегулирован вопрос с подсудностью коллективных административных исков. В судебной практике можно встретить мнение, что такие иски должны подаваться по месту нахождения ответчика. Дело в том, что действующими нормами КАС РФ исключительная подсудность для коллективного административного искового заявления не установлена. Согласно ч. 4 ст. 30 ГПК РФ иски о защите прав и законных интересов группы лиц, в том числе прав потребителей, подаются по адресу ответчика. Также по групповым искам установлена исключительная подсудность, исходя из ч. 6.1 ст. 38 АПК РФ. Процессуальным законодательством во многих случаях установлена альтернативная подсудность. Вместе с тем в случае с групповыми исками нужна определенность при выборе места разрешения спора и недопустимо предъявление нескольких параллельных групповых исков в разных судах.
В ч. 4 ст. 2 КАС РФ предусмотрено, что в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в РФ (аналогия права). По аналогии права в случае с коллективным административным исковым заявлением подлежит применению положение об исключительной подсудности спора по месту нахождения административного ответчика (см. Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 03.12.2020 N 33 а-24723/2020).
Суд принимает коллективное административное исковое заявление при условии, что на момент обращения к нему присоединились не менее 20 участников путем подписания такого заявления или подачи отдельного документа с указанием на присоединение к общему иску. Такое заявление суд объединяет с коллективным иском при условии, что сам коллективный иск соответствует установленным требованиям и к нему присоединились не менее 20 участников. В ином случае поступившие заявления о присоединении суд рассматривает как индивидуальные административные иски, поданные в самостоятельном порядке, и принимает по ним соответствующие процессуальные решения (см. Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 30.12.2019 по делу N 66 а-487/2019).
В определении о принятии коллективного административного иска суд предлагает присоединиться к нему другим лицам, у которых есть аналогичные требования. В самостоятельном порядке к коллективному административному иску присоединяются и те участники спора, которые изначально обратились за судебной защитой в индивидуальном порядке. Так, если после принятия судом коллективного административного иска к производству поступают отдельные иски с аналогичными требованиями, то суд разъясняет истцам их право присоединиться к коллективному иску. В дальнейшем в зависимости от их согласия суд либо соединяет заявленное требование с ранее принятым коллективным иском, либо приостанавливает производство по новому иску до принятия решения по административному делу о защите прав и законных интересов группы лиц. Такой порядок применяется, если суд принял к производству коллективный административный иск уже после того, как были приняты административные иски в индивидуальном порядке. Очевидно, что приостановление производства участнику спора невыгодно как длительностью разбирательства по его делу, так и последующим учетом судом принятого по коллективному иску решения, поэтому при прочих равных условиях наиболее оптимальным вариантом для него будет присоединение к коллективному иску.
Кроме того, если при вступлении в дело нескольких соистцов суд установит наличие признаков для рассмотрения иска по правилам ст. 42 КАС РФ о коллективных административных исках, то по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом мнения остальных участников процесса может перейти к рассмотрению дела по указанным правилам.
Участники, представляющие группу лиц в судебном процессе:
-пользуются всеми правами и обязанностями истца;
-от имени остальных участников группы действуют без доверенности (в отличие от обычных представителей, полномочия которых должны быть надлежащим образом оформлены в соответствии с правилами ст. 55 КАС РФ).
Поскольку один из членов группы самостоятельно от ее имени ведет судебное дело, отстаивая ее интересы и используя для этой цели соответствующие процессуальные инструменты, суд не выясняет мнения остальных участников группы относительно их позиции по делу.
Источник: Консультант Плюс
