Президент Байден и руководство Республиканской палаты представителей находятся на пути к столкновению из-за лимита государственного долга.

Правда о потолке государственного долга

Президент Байден и руководство Республиканской палаты представителей находятся на пути к столкновению из-за лимита государственного долга. Вот руководство по фактам.

Что такое государственный долг?

Это деньги, которые Соединенные Штаты занимали в течение долгого времени, начиная с войны за независимость, для финансирования расходов. Лишь изредка за последние полвека правительство имело профицит в финансовом году, что означало превышение доходов над расходами. Когда правительство сталкивается с дефицитом бюджета, оно занимает деньги у инвесторов, чтобы компенсировать разницу.

Федеральное правительство часто увеличивает дефицит бюджета во времена войны, экономического спада и чрезвычайных ситуаций в стране, таких как недавняя пандемия. Но по мере того, как поколение "бэби-бума" выходит на пенсию, правительство все чаще занимает деньги, чтобы произвести ожидаемые выплаты по программам помощи пожилым людям, таким как социальное обеспечение и Medicare.

Таким образом, долг представляет собой прошлые расходы, точно так же, как покупки по кредитной карте. Вы не можете просто разорвать законопроект и проигнорировать его, даже если вы пытаетесь ограничить свои будущие расходы.

Почему в Соединенных Штатах установлен лимит долга?

Это началось с войны.

В первые десятилетия республики и на протяжении всего 19 века Конгресс предпочитал выпускать долговые обязательства для конкретных целей, таких как выпуск облигаций для строительства Панамского канала. Но Первая мировая война была конфликтом с непостижимыми издержками, что затрудняло принятие целенаправленного законодательства. Сначала Конгресс установил лимит в 5 миллиардов долларов на новые выпуски облигаций, наряду с немедленной эмиссией сертификатов задолженности на 2 миллиарда долларов сроком на один год, в Первом Законе о займе Свободы 1917 года.

Но очень быстро понадобился другой закон — Второй Закон о займе Свободы 1917 года, — в котором Конгресс установил общий лимит заимствований: 9,5 миллиардов долларов в виде казначейских облигаций и 4 миллиардов долларов в виде однолетних сертификатов. Это позволило министру финансов начать определять наилучший набор ценных бумаг для выпуска, почти без такого же контроля со стороны Конгресса, как раньше, согласно "Истории долгового лимита" за 1954 год, опубликованной в "Журнале финансов" Х.Дж. Куком и М. Катценом.

В течение двух десятилетий будущие увеличения государственного долга были просто поправками ко Второму закону об обязательствах свободы. Но только в 1939 году — во время Великой депрессии и накануне Второй мировой войны — Конгресс отменил все различные ограничения на типы облигаций, установив таким образом общий совокупный лимит на сумму денег, которую правительство США имеет право занимать для выполнения существующих обязательств. Этот закон является основой для лимита долга сегодня, который в настоящее время установлен на уровне 31,381 триллиона долларов.

Есть ли у других стран потолок долга?

Да, хотя Дания - единственная страна в мире, у которой потолок долга ограничен абсолютной суммой, по данным Управления государственной отчетности. (Лимит долга в Дании поддерживается достаточно высоким, чтобы он никогда не был нарушен.) Многие страны ограничивают задолженность процентом от валового внутреннего продукта (ВВП), самым широким показателем экономики. Например, в рамках Маастрихтского договора 1992 года государства-члены Европейского союза обязались не допускать увеличения долга выше 60 процентов ВВП, хотя некоторые время от времени превышали этот уровень.

Государственный долг США на конец 2022 года составлял около 97 процентов ВВП, по данным Бюджетного управления Конгресса. С учетом межправительственных облигаций, принадлежащих программам социального обеспечения, Medicare и другим программам, общий долг США составляет почти 125 процентов ВВП, по данным Министерства финансов.

Что такое ‘чистое’ увеличение лимита долга?

Президент Байден настаивал на увеличении или приостановлении лимита долга без каких-либо условий. Республиканцы из Палаты представителей заявили, что не согласятся, если Байден не подпишет план, который предусматривает значительное сокращение федеральных дискреционных расходов и отмену основных законов, которые Байден считает частью своего наследия. Обе стороны, похоже, исключили какие-либо изменения в системе социального обеспечения или Medicare, даже несмотря на то, что на эти программы в будущем придется значительная часть расходов с дефицитом.

217-215 голосами республиканцы из Палаты представителей с трудом приняли законопроект, который повысит потолок долга, одновременно вернув дискреционные расходы в 2024 финансовом году к уровням 2022 финансового года и допустив ежегодный рост на 1 процент до конца десятилетия — по сути, это почти 18-процентное сокращение по сравнению с ожидаемыми расходами 2024. Республиканцы пытались определить, какие программы будут сокращены, и предположили, что этот законопроект был первой попыткой усадить Байдена за стол переговоров. (Законопроект Палаты представителей не имеет надежды на прохождение в контролируемом демократами Сенате.) Байден постоянно говорит, что хочет поторговаться из-за федерального бюджета на 2024 год без привязки к потолку долга.

Позиция Байдена направлена против течения истории. В течение 15 лет после установления потолка долга в 1939 году члены Конгресса начали использовать обязательное повышение потолка долга в качестве рычага для принуждения к уступкам со стороны исполнительной власти, согласно исследованию Линды К. "Политика ограничения долга" 1993 года. Ковальски и Лэнс Т. Лелуп в Обзоре государственного управления.

В 1953 году республиканцы заблокировали увеличение, запрошенное президентом Дуайтом Д. Эйзенхауэром, также республиканцем. В следующем году, когда демократы контролировали Сенат, Гарри Ф. Берд из Вирджинии, который тогда возглавлял финансовый комитет Сената, был обеспокоен тем, что цель Эйзенхауэра по строительству национальной системы автомобильных дорог увеличит долг, накопленный во время Второй мировой войны. Эйзенхауэр утверждал, что он “предпринял быстрые и энергичные действия” по сокращению расходов, но все еще нуждался в повышении лимита долга для оплаты неоплаченных счетов. Берд не был удовлетворен. Он потребовал дополнительных сокращений в обмен на сокращение лимита долга, которого Эйзенхауэр в конце концов добился от Конгресса.

В 1970-х годах законодатели — в первую очередь демократы — начали предлагать поправки к потолку долга, которые имели мало общего с государственными финансами, включая приостановку бомбардировок США в Камбодже или усиление социального обеспечения, говорится в исследовании. Вскоре сложилась закономерность: законодатели от каждой партии, как правило, поддерживали повышение потолка долга, только если президент был из той же партии.

В 2006 году сенатор Дж. Барак Обама (ум. ил.) выступил с речью в Сенате, заявив, что он откажется одобрить увеличение лимита долга, запрошенное президентом-республиканцем Джорджем У. Буш, без плана по сокращению бюджетного дефицита. Пять лет спустя, будучи президентом, требующим от Конгресса повышения лимита долга без каких-либо условий, Обама признал, что “проводил то, что является политическим голосованием, в отличие от того, что было важно для страны”.

Есть ли способ выйти из этого тупика?

Байден указал, что на следующей неделе он встретится со спикером Палаты представителей Кевином Маккарти (штат Калифорния) и другими лидерами Конгресса. Подход, позволяющий сохранить лицо, заключался бы в том, чтобы вынести вопрос о будущих сокращениях расходов на рассмотрение двухпартийной комиссии, хотя, похоже, ни у одной из сторон нет особого желания заниматься этим.

Маккарти предположил, что он хочет возвращения всеобщих дискреционных ограничений расходов, которые Палата представителей во главе с Республиканской Партией и Обама установили как способ положить конец борьбе за потолок долга 2011 года, сделка, известная как Закон о бюджетном контроле. Это помогало контролировать расходы в течение примерно семи лет, хотя Конгресс почти каждый год голосовал за освобождение от полного ограничения, согласно исследовательской службе Конгресса. Затем, в 2018 финансовом году, республиканцы контролировали Белый дом, Палату представителей и Сенат. Они решили отменить двухпартийные ограничения расходов, установленные в 2011 году, и увеличили дискреционные расходы на 16 процентов.

Хотя Байден говорит, что он категорически против законопроекта Палаты представителей, он мог бы согласиться на достаточное сокращение расходов, чтобы Маккарти было что вернуть на свое собрание. Но еще одним препятствием является требование Республиканской партии отменить некоторые из знаковых достижений Байдена, таких как расходы на охрану окружающей среды и укрепление налоговой службы, которые были частью Закона о сокращении инфляции. Это нарушает условия сделки для Байдена, но в то же время является важной темой для обсуждения для многих республиканцев в Палате представителей.

Что произойдет, если две стороны не достигнут соглашения?

Соединенные Штаты оказались бы в неизведанных водах. Потолок госдолга был технически достигнут 19 января, но Казначейство использовало специальные бюджетные маневры, чтобы сэкономить наличные деньги и выиграть время для переговоров. Но эта тактика исчерпает себя, возможно, уже к 1 июня, что теоретически означает, что Казначейство больше не сможет выплачивать проценты держателям облигаций. Это будет считаться дефолтом и может вызвать экономические потрясения по всему миру. Казначейские облигации США в целом считались одними из самых безопасных инвестиций в мире, хотя борьба за потолок госдолга в 2011 году привела Standard & Poor's к первому понижению долгового рейтинга США.

Некоторые эксперты в области права говорят, что у Байдена могут быть другие варианты, хотя официальные лица Белого дома официально не указали, что он рассмотрит эти шаги, если Конгресс не сможет действовать.

Во-первых, Байден мог бы заявить, что потолок долга, основанный на законе, принятом 84 года назад, противоречит более свежим законам, требующим от исполнительной власти расходовать деньги, выделенные Конгрессом. Это, вероятно, передало бы вопрос на рассмотрение судов, процесс, который может занять годы, и рынки могли бы отмахнуться от тупика как от типичной вашингтонской чепухи. (Напомним, что демократы Палаты представителей подали в суд на президента Дональда Трампа после того, как он в 2019 году изъял 8 миллиардов долларов из других программ по строительству барьера на южной границе, несмотря на то, что Конгресс отказался присвоить деньги. Юридические пререкания не помешали Трампу использовать средства. Дело было признано спорным Верховным судом после того, как Трамп проиграл выборы, а Байден остановил строительство.)

Но вполне вероятно, что без быстрого решения инвесторы будут требовать более высоких процентных ставок по новым облигациям, выпущенным Казначейством, учитывая связанную с ними правовую неопределенность и возможные дополнительные понижения рейтинговых агентств. Борьба за потолок долга в 2011 году привела к увеличению стоимости заимствований Казначейства примерно на 1,3 миллиарда долларов всего за 2011 финансовый год, по данным GAO. Технический дефолт еще больше увеличил бы стоимость заимствований.

Во-вторых, Байден мог проигнорировать лимит долга, сославшись на 14-ю поправку к Конституции, в одном из разделов которой говорится, что “действительность государственного долга Соединенных Штатов, разрешенная законом... не подлежит сомнению”. Ратификация 14-й поправки была обязательным условием для возвращения Конфедеративных штатов в Союз. Это положение было предназначено для того, чтобы убедиться, что Конфедеративные штаты не будут уклоняться от уплаты долгов, возникших во время Гражданской войны - большая их часть принадлежала мелким инвесторам на Севере, а не финансовым учреждениям. Но некоторые эксперты говорят, что это также может превзойти потолок долга.

Интересно, что Верховный суд интерпретировал этот пункт только один раз в контрольном заключении — во время более раннего случая невыполнения Соединенными Штатами обязательств перед держателями облигаций.

Когда Франклин Д. Рузвельт стал президентом во время Великой депрессии, облигации США — некоторые из которых были выпущены для финансирования Первой мировой войны — включали пункт, который обещал держателям, что они могут быть погашены золотой монетой. Но Рузвельт хотел снизить стоимость доллара по отношению к золоту — более чем на 50 процентов, — поэтому по настоянию администрации Конгресс в 1933 году принял совместную резолюцию, отменяющую все положения о золоте.

Таким образом, держателям облигаций было отказано в мгновенной прибыли. Конгресс, по сути, отказался от обязательств правительства, заявив, что это противоречит полномочиям Конгресса регулировать стоимость денег, и держатели облигаций остались с обесценившимися бумажными деньгами. Другими словами, Соединенные Штаты объявили дефолт. Держатели облигаций подали в суд, и Верховному суду потребовалось два года, чтобы урегулировать этот вопрос.

В 1935 году в деле Перри против Соединенных Штатов, главный судья Чарльз Эванс Хьюз составил заключение 5-4, в котором цитировалось положение 14-й поправки о долге как часть аргументации суда о том, что действия Конгресса были неконституционными.

“Мы рассматриваем это как подтверждение фундаментального принципа, который применим также к рассматриваемым государственным облигациям и к другим, должным образом санкционированным Конгрессом, а также к тем, которые были выпущены до принятия поправки”, - написал Хьюз. “Мы также не можем усмотреть никаких причин для того, чтобы не рассматривать выражение ‘обоснованность государственного долга’ как охватывающее все, что касается целостности государственных обязательств”.

Мнение Хьюза, однако, также гласило, что держатели облигаций не имели права на возмещение убытков — неожиданный исход, который профессор права Университета Индианы Джерард Н. Мальокка заключил, был результатом того, что Рузвельт ясно дал понять, что он готов пойти на экстраординарный шаг, проигнорировав решение суда, если администрация проиграет дело.

Исследовательская служба Конгресса в отчете за 2021 год заявила, что ограниченное рассмотрение судом положения 14-й поправки о государственном долге делает неясным, как оно может применяться в споре о пределе долга. Невыплата процентов по казначейским облигациям “не будет похожа на иск Конгресса, который рассматривался в суде по делу Перри, явное аннулирование обязательств правительства по золотой статье”, - говорится в сообщении CRS.

Источник