Контроль над Конгрессом стал настолько ненадежно сбалансированным между двумя партиями, что теперь он может быть подвержен эффекту бабочки.
Эффект бабочки - это математическая концепция, часто применяемая для прогнозирования погоды, которая утверждает, что даже кажущиеся незначительными изменения – вроде взмаха крыльев бабочки – могут запустить цепочку событий, оказывающих огромное воздействие.
Поскольку любой из партий стало так трудно собрать что-либо, кроме очень узкого большинства в Палате представителей и Сенате, осуществление власти в обеих палатах теперь представляется одинаково уязвимым к, казалось бы, незначительным изменениям в политическом ландшафте.
Всего за последние несколько недель восстание небольшой группы консерваторов в Палате представителей фактически лишило республиканское большинство контроля над залом на несколько дней. В то же время решение Верховного суда о правах голоса, которое может затронуть лишь горстку мест в Палате представителей, породило надежды демократов на возвращение палаты в 2024 году. В Сенате длительное отсутствие одного сенатора из–за болезни - калифорнийской демократки Дайан Файнштейн – вызвало волну беспокойства среди партийных активистов по поводу способности верхней палаты утвердить кандидатуры президента Джо Байдена в судебные органы.
По-разному, все эти события являются проявлениями одной и той же основополагающей динамики: неспособности любой из сторон создать значительное или прочное большинство в Конгрессе.
Если смотреть на долгосрочную перспективу, то большинство в Палате представителей и Сенате за последние 30 лет неизменно было меньше, чем когда демократы доминировали в обоих институтах в длинной тени "Нового курса" с 1930-х по 1980-е годы. И это большинство стало особенно сплоченным с тех пор, как бывший президент Дональд Трамп стал центром поляризации – за и против – американской политики.
Со времен Гражданской войны редко какая из палат была так сильно разделена между партиями, как в этом году, когда республиканцы имеют преимущество всего в пять мест в Палате представителей, а демократы цепляются за одномандатное большинство в Сенате. Еще реже бывало, чтобы обе палаты были так тесно разделены одновременно – и еще реже, чтобы они были разделены почти поровну между партиями на последовательных конгрессах, как это было с 2021 года.
Остается возможным, что любая из сторон может добиться более удобного преимущества в любой из палат. Карта 2024 года дает республиканцам возможность, особенно если они успешно пройдут президентскую гонку, создать то, что может оказаться достаточно прочным большинством в Сенате. Но многие аналитики считают более вероятным, что Палата Представителей и Сенат останутся на острие бритвы, имея узкое большинство, которое часто меняется между двумя сторонами.
Ключевым событием, определяющим эту эпоху “эффекта бабочки”, являются признаки того, что узкое большинство в настоящее время становится правилом в обеих законодательных палатах.
Незначительное большинство и частые смены контроля были главной характеристикой Сената дольше. За 12 сессий Конгресса с 2001 года та или иная партия только трижды занимала 55 мест в Сенате: республиканцы после Джорджа У. Переизбрание Буша в 2004 году и демократы после побед Барака Обамы в 2008 и 2012 годах. На шести из последних 12 сессий партия большинства получила 52 места в Сенате или меньше, включая два, когда избиратели вернули Сенат, разделенный ровно 50 на 50.
Напротив, та или иная партия за 10 сессий с 1981 по 2000 год семь раз собирала 55 мест или более. Однобокое большинство было еще более распространенным явлением за два десятилетия непрерывного демократического контроля в Сенате с 1961 по 1980 год: партия занимала по меньшей мере 55 мест девять раз за этот промежуток.
Во многом из-за того, что большинство в Сенате было таким небольшим в течение последних нескольких десятилетий, контроль над органом переходил между партиями чаще, чем за большую часть американской истории. Фактически, ни одна из партий не контролировала Сенат более восьми лет подряд с 1980 года. Никогда прежде в истории США Сенат так долго не находился под контролем одной партии более восьми лет.
В целом, за последние несколько десятилетий партиям удалось получить несколько больше пространства для маневра в Палате представителей. Ни одна из сторон в последнее время не достигла тех высот, которых добились демократы, когда они сохраняли непрерывный контроль над нижней палатой с 1955 по 1994 год, когда партия обычно получала 250 мест или больше. Но республиканцы получили 247 мест после второго промежуточного срока президентства Обамы в 2014 году. Демократы, со своей стороны, поднялись до более чем 250 мест после победы Обамы в 2008 году и 235 после негативной реакции на Трампа на выборах 2018 года.
Но демократическое большинство сократилось всего до 222 мест после выборов 2020 года. И республиканцы аналогичным образом получили только 222 места прошлой осенью, что намного ниже ожиданий партии о стремительных успехах. Это незначительное большинство может отражать неустойчивое новое равновесие. “Я не думаю, что в этой новой норме возможны серьезные колебания в любом направлении”, - сказал Кен Спейн, бывший директор по коммуникациям Национального республиканского комитета Конгресса. “Мы находимся в этом постоянном состоянии перехода власти из рук в руки, когда Палата представителей часто находится на острие бритвы”.
Бывший член Палаты представителей. Стив Израэль, который занимал пост председателя Комитета по предвыборной кампании Демократической партии в Конгресс, считает, что та же картина продолжается. “В обозримом будущем мы рассчитываем на очень узкое большинство в Палате представителей”, - сказал он мне по электронной почте.
Как и в Сенате, меньшее большинство в Палате представителей приводит к более частым сменам контроля. Хотя демократы удерживали Палату представителей 40 лет подряд до 1994 года, дольше всего с тех пор ни одна из партий не контролировала ее большинством Республиканской партии с 1995 по 2006 год. В эпоху после 1994 года демократы дважды захватывали Палату представителей только для того, чтобы потерять ее всего четыре года спустя. Если республиканцы потеряют Белый дом в следующем году, есть большая вероятность, что они могут отказаться от своего нынешнего большинства в Палате представителей всего через два года.
Как показывают недавние события, эта эпоха узкого большинства меняет то, как работает Конгресс, способами, которые часто упускаются из виду в повседневной борьбе.
Один из них создает практически бесконечный цикл позиционной войны из-за перераспределения полномочий Палаты представителей. Как я писал, распределение округов за необычно большое количество мест все еще меняется после первых выборов, последовавших за перераспределением мест после десятилетней переписи.
Поскольку перевес в Палате представителей сейчас так мал, у партий есть огромный стимул использовать все возможные юридические и политические инструменты, чтобы повлиять на любое место, которое, предположительно, может склонить чашу весов. “Мы живем в эпоху постоянного перераспределения округов”, - сказала Марина Дженкинс, исполнительный директор Национального демократического комитета по перераспределению округов. “Мы вкрадывались в эту эпоху в течение последних 10 лет, и я думаю, что так будет и дальше”.
Две стороны борются на широком поле боя. Победа республиканцев в Верховных судах штатов Огайо и Северная Каролина может проложить Республиканской партии путь к проведению новых линий, которые могут принести партии в совокупности полдюжины мест в Палате представителей. Успехи демократов в Верховных судах штатов Висконсин и Нью-Йорк могут позволить демократам компенсировать это новыми картами, которые дают выигрыш в два места в первом и четыре или пять во втором.
По мнению экспертов, удивительное решение Верховного суда в этом месяце аннулировать карту конгресса Алабамы как нарушение Закона об избирательных правах может привести к 2024 году к созданию новых мест с большинством чернокожих, которые будут в пользу демократов не только в Алабаме, но также в Луизиане и, возможно, в Джорджии. Решение Суда также может активизировать рассмотрение дела об избирательных правах, которое может вынудить республиканцев Техаса создать там больше мест с латиноамериканским большинством; хотя это дело вряд ли будет завершено к выборам 2024 года, в конечном итоге оно может оказать драматическое воздействие: три или более мест будут перераспределены в пользу демократов. Случаи расовой дискриминации, возбужденные по другим основаниям, в конечном итоге могут поставить под угрозу избирательные карты Республиканской партии в Южной Каролине, Арканзасе и Флориде.
И даже все эти маневры не означают окончания потенциальной борьбы. Если демократы выиграют несколько судебных решений о правах голоса против карт, составленных республиканцами, некоторые наблюдатели считают, что другие штаты, контролируемые Республиканской партией, могут попытаться компенсировать эти достижения, просто перекроив свои собственные карты, чтобы добиться большего партийного преимущества. Большинство штатов не запрещают такого рода перераспределение в середине десятилетия, которое наиболее радикально использовалось в Техасе после того, как республиканская партия получила контроль над законодательным собранием штата в 2002 году. “Эта угроза реальна”, - сказал Дженкинс.
Необычный недавний мятеж консерваторов в Палате представителей, который лишил Республиканскую партию большинства для контроля над залом заседаний, отмечает еще одну ключевую характеристику эпохи эффекта бабочки в Конгрессе: способность небольших групп оказывать непропорциональное влияние. Когда демократы удерживали свое незначительное большинство в последнем Конгрессе, они на несколько месяцев оказались в тупике из-за противостояния между центристами и прогрессистами по поводу того, следует ли отделять двухпартийный законопроект об инфраструктуре от радикальной программы Байдена по улучшению.
Однако, в конечном счете, прогрессисты неохотно согласились разделить эти два вопроса, позволив принять законопроект об инфраструктуре. А затем прогрессисты, опять же неохотно, согласились принять значительно урезанную версию программы Байдена, которая стала Законом о сокращении инфляции. Демократы, фактически, на предыдущем Конгрессе продемонстрировали рекордный уровень партийного единства, проведя через Палату представителей не только эти два законопроекта, но и почти все другие основные партийные приоритеты, от законопроектов о множественных избирательных правах до законодательства, восстанавливающего права на аборты по всей стране, запрета штурмового оружия, реформы полиции и законопроекта, запрещающего дискриминацию ЛГБТК**.
Лидерам республиканцев становится все труднее удерживать свое узкое большинство. Недавняя реакция против соглашения о потолке долга со стороны крайне правых консерваторов помешала республиканцам принять “правила”, необходимые для контроля за дебатами по законодательству в Палате представителей. Менее дюжины республиканцев из Палаты представителей присоединились к восстанию, но этого было достаточно, чтобы вызвать ошеломляющий хаос для партии большинства.
“С культурной точки зрения две партии несколько отличаются, когда дело доходит до управления”, - сказал Спейн, ныне консультант по коммуникациям в Вашингтоне. “На стороне демократов, как правило, случаются семейные ссоры, но в конечном счете все подчиняются… На стороне республиканцев хвост имеет тенденцию вилять собакой. Я думаю, [спикер Кевин] Маккарти проделал довольно эффективную работу, продев нитку в иглу, добившись согласования потолка госдолга. Теперь мы наблюдаем падение ”.
Бывший представитель республиканской партии. Чарли Дент, который сейчас руководит программой Конгресса Института Аспена, также считает, что республиканцам сложнее, чем демократам, управлять с небольшим большинством в Палате представителей, в основном потому, что правление не является приоритетом для правого фланга на конференции Республиканской партии.
“Важно помнить, что Демократическая конференция Палаты представителей, безусловно, верит в управление”, - сказал Дент. “Это верно практически для всех из них, независимо от того, являются ли они более умеренными или центристами по сравнению с теми, кто относится к крайне левым. Они хотят, чтобы правительство функционировало”. Но, добавил он, “Когда у вас такое узкое республиканское большинство, как у нас, в республиканском собрании Палаты представителей есть небольшая группа, которая просто преуспевает, бросая песок в механизмы правительства, и не хочет, чтобы оно функционировало хорошо, если вообще функционировало. Они более склонны свергнуть правительство. Некоторые из них были бы готовы объявить дефолт. И в этом разница ” между партиями.
Узкое большинство также волнует Сенат, о чем свидетельствует как шумиха по поводу отсутствия Файнштейна, так и недовольство либералов в последнем Конгрессе огромным влиянием сенатора из Западной Вирджинии Дж. Джо Манчин и сенатор от Аризоны. Кирстен Синема. Если большинство в Сенате останется таким же небольшим, каким оно было в последнее время, давление на любую из сторон почти наверняка возрастет, требуя прекратить обструкцию в следующий раз, когда она получит единый контроль над Белым домом и Конгрессом.
В этом столетии ни одна из сторон не контролировала 60 мест в Сенате, необходимых для прекращения обструкции, за исключением нескольких месяцев, когда демократы контролировали в 2009 и начале 2010 годов (пока не потеряли это сверхбольшинство, когда республиканцы выиграли внеочередные выборы, чтобы заменить сенатора Дж. Эдвард М. Кеннеди, умерший от рака мозга.) И хотя любой из партий стало сложнее набрать 60 голосов в Сенате, обеим также стало труднее заручиться более чем символической перекрестной поддержкой сенаторов от другой партии. В мире, где 60 голосов в Сенате практически недосягаемы, трудно представить партию, осуществляющую “тройной” контроль над Белым домом и обеими палатами конгресса, предоставляющую партии меньшинства бессрочное вето на повестку дня большинства посредством обструкции.
Политические аналитики предупреждают, что остается вероятность того, что любая из партий может прорваться через эту позиционную войну, чтобы восстановить большее большинство. Но для этого ей необходимо преодолеть взаимодействие между двумя мощными политическими тенденциями.
Первое - это ужесточающееся разделение страны на надежные красный и синий блоки. Гораздо меньше штатов, чем в прошлом, действительно претендуют на участие в президентской гонке: возможно, всего от пяти до семи или даже меньше штатов действительно могут оказаться в пределах досягаемости обеих сторон в следующем году. И даже внутри штатов усиливается разделение между доминированием демократов в крупных мегаполисах и силой республиканцев за их пределами.
Влияние такого распределения как между штатами, так и внутри них усиливается второй большой тенденцией: снижением числа голосований по раздельным билетам. Все меньше избирателей выбирают между двумя партиями своими голосами; похоже, что большинство рассматривает выборы не столько как выбор между двумя людьми, сколько как референдум о том, какую партию они хотят видеть у власти.
В 2022 году только 23 члена Палаты представителей были избраны в округах, которые поддерживали кандидата в президенты другой стороны. (Восемнадцать республиканцев в Палате представителей занимают округа, в которых голосовал Байден; только пять демократов в Палате представителей занимают места, которые голосовали за Трампа.) Демократы сейчас занимают 48 из 50 мест в Сенате в 25 штатах, которые поддержали Байдена в 2020 году, в то время как республиканцы занимают 47 из 50 в 25 штатах, которые проголосовали за Трампа. И всем трем оставшимся сенаторам-демократам от штата Трамп - Шерроду Брауну из Огайо, Джону Тестеру из Монтаны и Манчину из Западной Вирджинии – предстоит сложная гонка за переизбранием в 2024 году.
Поскольку все больше штатов уверенно склоняются к той или иной партии в президентской гонке, и все меньше законодателей побеждают в тех местах, где обычно за президента голосуют по-другому, обе партии борются за сокращающийся список реальных целей конгресса. Кайл Кондик, главный редактор "Хрустального шара Сабато", политического информационного бюллетеня Центра политики Университета Вирджинии, отмечает, что волновые выборы, которые дают значительное большинство в Конгрессе, обычно проводятся, когда одна партия сталкивается с плохими условиями и должна также защищать большое количество мест, которые она ранее получила в местах, где обычно голосуют за другую сторону. (Это была сложная динамика, которая уничтожила демократов из сельских домов в 2010 году и республиканцев из пригородных домов в 2018 году.) Сейчас, отмечает он, потенциальное влияние плохой конъюнктуры ограничено, потому что каждая сторона занимает так мало мест на обычной территории другой. “Ни одна из сторон не настолько перегружена”, - сказал Кондик. “Все улажено”.
Однако парадоксальное влияние большей сортировки и стабильности электората привело к большей нестабильности в Конгрессе, поскольку обе стороны обмениваются узким и хрупким большинством. В обозримом будущем контроль над Конгрессом может зависеть от нескольких причудливых выборов в Палату представителей и Сенат на каждых выборах, которые бросают вызов обычным партийным схемам. В таких гонках часто решают специфические местные события – скандал, кандидат с необычайно убедительным (или отталкивающим) личным стилем, крупная оплошность, – которые так же трудно предсказать или предвидеть, как последовательность событий, которая начинается, когда бабочка взмахивает крыльями.
