Приватизация и опустошение оборонной промышленности США
После начала войны России с Украиной в феврале 2022 года Соединенные Штаты заявили о своей «непоколебимой поддержке суверенитета Украины». На сегодняшний день эта поддержка материализовалась в виде помощи в области безопасности на сумму более 75 миллиардов долларов, при этом Соединенные Штаты обязались помогать Украине до тех пор, пока не прекратятся боевые действия. Как сказал госсекретарь США Энтони Блинкен, объявляя о новой партии вооружений для Украины: «Соединенные Штаты и наши союзники и партнеры будут едины с Украиной столько, сколько потребуется».
Эти неограниченные обязательства по обеспечению Украины оружием для противодействия российской агрессии вызывают параллели со Второй мировой войной. Через несколько недель после начала боевых действий обозреватель Пол Кругман из New York Times заявил, что Соединенные Штаты и их союзники «служат «арсеналом демократии», предоставляя защитникам свободы материальные средства для продолжения борьбы» в Украине.
Журналист Эллиот Акерман тогда написал, что рабочие, создающие ракеты для обороны Украины, «являются ключевым компонентом американского арсенала демократии». Президент Джо Байден также использовал аналогию с «арсеналом демократии». Когда он посетил завод Lockheed Martin в Трое, штат Алабама, в мае прошлого года, Байден сказал аудитории, что Соединенные Штаты «создали оружие и оборудование, которые помогли защитить свободу и суверенитет в Европе много лет назад», и делают это снова сегодня.
Но эта возвышенная риторика не соответствует реальности на местах. Нехватка продукции, нехватка рабочей силы и перебои в цепочках поставок подорвали способность Соединенных Штатов поставлять оружие Украине и укреплять обороноспособность страны в более широком смысле. Эти проблемы во многом связаны с историей оборонной промышленности США со времен Второй мировой войны.
Ползучая приватизация во время холодной войны, наряду с сокращением федеральных инвестиций и надзора за оборонными заказами с 1960-х годов, привели к неэффективности, расточительности и отсутствию приоритетов, которые сегодня усложняют помощь США Украине.
После падения Берлинской стены основные игроки оборонной промышленности США консолидировали и сократили свои операции и рабочую силу. Они также заключали государственные контракты на дорогостоящее экспериментальное оружие, чтобы получить большую прибыль в ущерб производству стрелкового оружия и боеприпасов. В результате отрасль была недостаточно подготовлена к реагированию на украинский кризис и оторвана от более широких потребностей национальной безопасности Соединенных Штатов и их союзников. Хотя реформы возможны, не существует быстрых решений для этих причиненных самим себе травм.
Те, кем мы были
Сегодняшняя оборонная промышленность не имеет ничего общего с системой военного производства США во время Второй мировой войны. В то время отрасль была преимущественно государственной. Новый курс президента Франклина Рузвельта делал упор на экономическое регулирование и полагался на «алфавитные агентства», такие как Управление прогресса работ, для увеличения занятости, прокладывая путь для последующего заключения контрактов военного времени.
Агентства Нового курса вдохновили на создание Совета по военному производству в 1942 году, который мобилизовал бизнес и распределял ресурсы для фронта. Производство оружия было сосредоточено в судостроении и авиастроении, при этом компании базировались в основном в промышленных центрах на Северо-Востоке и Среднем Западе на государственных предприятиях, известных как заводы GOGO.
Правительству принадлежало почти 90 процентов производственных мощностей самолетов, кораблей, орудий и боеприпасов. Это контрастирует с сегодняшним климатом, когда с 2011 года коммерческие товары составляют более 88 процентов новых заказов на закупки, а частный капитал инвестирует более 6 миллиардов долларов в год в оборонную промышленность.
Когда японцы бомбили Перл-Харбор в 1941 году, федеральный контроль над оборонным производством и быстрая реакция администрации Рузвельта на нападение позволили быстро перейти от гражданского к военному производству в таких компаниях, как Ford и General Motors, которые перешли от производства автомобилей к бомбардировщикам.
Процветали не только крупные компании. Федеральное правительство также стремилось поддержать мелких субподрядчиков, которые производили материалы военного назначения на государственных предприятиях. В отрасли доминировала не маленькая группа влиятельных подрядчиков, в отличие от сегодняшней «большой пятерки»: Boeing, General Dynamics, Lockheed Martin, Northrop Grumman и Raytheon.
Хотя масштабы производства вооружений для Украины и близко не соответствуют тому, что было необходимо во время Второй мировой войны, этот период все же дает ценную информацию о сегодняшних проблемах. Историк Марк Уилсон Как показал, успех военной мобилизации во время Второй мировой войны — способность стать арсеналом демократии — требовал централизованного планирования и государственного контроля над промышленностью.
Это важный урок для тех, кто обеспокоен военно-промышленной базой США и ее способностью снабжать Украину и ее союзников дополнительным оружием: военное производство по распоряжению правительства требовалось, чтобы обеспечить союзные державы необходимыми материалами, необходимыми для победы над державами Оси и положить конец широко распространенной безработице, возникшей в результате Великой депрессии, а не только личной изобретательности.
Большой бизнес
Федеральные усилия по стимулированию занятости за счет обороны закончились в 1960-х годах. Оборонные подрядчики лоббировали в Конгрессе смягчение правительственных постановлений о приватизации деятельности отрасли еще до окончания Второй мировой войны.
Мобилизация обороны во время Корейской войны показала растущую силу частного предпринимательства в военных делах США. Когда в 1950 году разразилась война, президент Гарри Трумэн полагался как на исполнительные указы, так и на законы Конгресса (включая Закон об оборонном производстве 1950 года), чтобы стимулировать частные, а не государственные инвестиции в вооруженные силы. Как указал историк Тим Баркер, 90 процентов военного производства во время Корейской войны приходилось на частные финансы.
После войны в Корее федеральное правительство стремилось создать рабочие места в частном оборонном секторе и в университетах, работающих над проектами, финансируемыми Пентагоном; он не был сосредоточен на государственной занятости. Федеральное правительство считало, что оно обязано создавать рабочие места для расширения «сотрудничества с наукой и промышленностью», по словам президента Дуайта Эйзенхауэра.
Правительство США также стремилось превзойти Советский Союз в космосе и гонке вооружений за счет роста американской рабочей силы. Потрясенный советским запуском спутника «Спутник» в 1957 году, Эйзенхауэр подписал закон 1958 года об образовании в области национальной обороны, который предусматривал предоставление государственных стипендий и ссуд американцам, получающим средние степени (включая докторские степени) в области науки и технологий, связанных с оборонной промышленностью.
Программа увеличила состояние среднего класса, финансируя нуждающихся студентов, которые хотели продолжить карьеру в сфере обороны. Закон об образовании в области национальной обороны увеличил средства к существованию американцев, превратив тысячи американцев в средний класс и создав прецедент для правительства, субсидирующего создание частных рабочих мест в целях национальной безопасности.
При администрациях Кеннеди и Джонсона министр обороны Роберт Макнамара инициировал ряд реформ, которые одновременно уменьшили производство обычных вооружений и закрыли крупные объекты GOGO. К тому времени, когда военные операции США во Вьетнаме переросли в полномасштабную войну в 1965 году, большинство оборонных объектов уже не были государственными предприятиями.
В последующие годы отрасль все больше полагалась на государственные заводы, управляемые подрядчиками, что давало компаниям больше свободы действий в контроле за их операциями. Растущая независимость отрасли и снижение подотчетности вызвали негативную реакцию в годы войны во Вьетнаме. К концу 1960-х годов члены Конгресса, особенно Уильям Проксмайр, сенатор-демократ от Висконсина, более открыто говорили о растратах и злоупотреблениях в бюджете Пентагона.
«Меня, как гражданина и сенатора, обескураживает знание того, что оружие стоит слишком дорого, доставляется слишком поздно и функционирует далеко не так, как указано в технических характеристиках», — сказал Проксмайр в 1970 году. Тем не менее Конгресс оказался не в состоянии обеспечить соблюдение устойчивых правил по оборонной промышленности.
В последующие десятилетия скорость приватизации и снижение контроля со стороны Конгресса только ускорились. Когда из-за перерасхода средств и управления финансами крупные компании, такие как Lockheed, едва не оказались на грани банкротства, оборонные компании жаловались на недостаточную прибыль.
После Вьетнама на Конгресс меньше оказывалось давление с целью тщательного изучения отрасли, и Министерство обороны стремилось помочь компаниям получить больше прибыли, поощряя частные инвестиции в оборонные заводы и производство оружия, которые подготовили почву для 1980-х и 1990-х годов.
Последний ужин
Вьетнам был последней крупной обычной войной для оборонной промышленности США. После окончания войны в 1973 году и начала сокращения оборонного бюджета промышленность переключилась на продажу оружия за границу.
Рост экспорта вооружений в страны глобального Юга — с 404 млн долларов в 1970 году до 9,9 млрд долларов в 1974 году — также совпал с деиндустриализацией и передачей оборонного производства зарубежным странам. Это привело к закрытию заводов и сокращению рабочих мест на внутреннем производстве в Соединенных Штатах.
Больше деталей для обороны производилось за границей, и с 1960 по 1975 год численность военного персонала США сократилась на 9,8 процента. В таких районах Соединенных Штатов, как Новая Англия, численность гражданского и военного персонала сократилась на 50 процентов.
К 1980-м годам и Пентагон, и Конгресс все больше беспокоили общие недостатки оборонно-промышленной базы. Законодатели опасались, что «растущая зависимость Соединенных Штатов от иностранных источников», по словам представителя Демократической партии Ричарда Айкорда из Миссури, поставит под угрозу готовность обороны.
В 1988 году Пентагон предупредил, что «в чрезвычайной ситуации в стране последствия широкой зависимости от иностранных источников могут быть экстремальными».
Хотя президент Рональд Рейган продолжал наращивать оборону, увеличив расходы со 176,6 миллиарда долларов в 1981 году до 325,1 миллиарда долларов в 1990 году (расходы на оборону выросли до более чем шести процентов ВВП в период с 1982 по 1988 год), он не смог решить эти проблемы.
Вместо этого расходы на оборону при Рейгане отдавали приоритет экспериментальным проектам, таким как ракета MX и Стратегическая оборонная инициатива, предлагаемая система противоракетной обороны, которая защитит Соединенные Штаты от ядерного нападения. Программа, получившая прозвище «Звездные войны», обошлась правительству США в 30 миллиардов долларов, прежде чем президент Билл Клинтон отменил ее в 1993 году.
Администрация Рейгана также вкладывала деньги в передовые самолеты, такие как бомбардировщик-невидимка B-2 и истребитель-невидимка F-22, а не в менее гламурные закупки артиллерии и боеприпасов.
Рейгану также не удалось должным образом модернизировать оборонные заводы в Соединенных Штатах и возродить производственную рабочую силу в оборонном секторе. Крупнейшие оборонные компании добились лучших результатов при Рейгане. К 1987 году Пол Бернски из AFL-CIO предупредил Конгресс, что «американские компании, составлявшие ядро обороны США… не находят поддержки со стороны администрации Рейгана. Многие обанкротились, особенно субподрядчики в сообществе малого бизнеса».
Другие субподрядчики сочли оборонный бизнес менее прибыльным в 1980-х годах и переключились на другие источники дохода. Наращивание усилий Рейгана также совпало с антиправительственным духом, который пронизывал американскую политику и определял решения по национальной обороне, принимаемые как демократами, так и республиканцами.
Этот идеал даже повлиял на реформу оборонных закупок в 1980-х годах. Когда репортеры обнаружили безудержное расточительство и злоупотребления в процессе закупок, включая открытие того, что ВМС США платили 600 долларов за сиденья для унитаза, Комиссия Паккарда 1986 года раскритиковала неэффективность правительства как источник проблемы.
«Национальные оборонные программы гораздо больше теряют из-за неэффективных процедур, чем из-за мошенничества и нечестности», — написала комиссия. Вера в свободную торговлю, снижение затрат и «эффективность» также ускорила аутсорсинг оборонной промышленности, позволив оборонной промышленности продолжать увольнять американских рабочих. Действительно, в 1980-х годах штат оборонных сил США достиг своего пика, когда насчитывалось 3,2 миллиона человек, постоянно снижаясь до сегодняшнего числа в 1,1 миллиона.
Оборонная промышленность была недостаточно подготовлена к реагированию на украинский кризис
Когда окончание холодной войны привело к обсуждению «дивидендов мира» и американские политики начали переоценивать, сколько тратить на оборону, военные подрядчики почувствовали, что должны сделать выбор: консолидироваться или погибнуть. На печально известном ужине в Пентагоне в 1993 году, который среди представителей отрасли известен как «Тайная вечеря», руководители Пентагона предупредили руководителей крупнейших оборонных компаний страны, что оборонный бюджет вот-вот резко сократится. Заместитель министра обороны Уильям Перри сказал им: «Мы ожидаем, что оборонные компании прекратят свою деятельность. Мы будем стоять и смотреть, как это происходит. ”
Подрядчики получили сообщение и начали консолидацию. Стоимость слияний увеличилась с 300 миллионов долларов в 1990 году до 20 миллиардов долларов к 1996 году. Количество подрядчиков для тактических ракет увеличилось с 13 до трех, а для самолетов - с восьми до двух. Клинтон надеялась, что консолидация снизит затраты и упростит процесс заключения контрактов. Ни то, ни другое не материализовалось. Были потеряны тысячи рабочих мест, и администрация Клинтона предложила скудную помощь тем, кто только что потерял работу.
Хотя расходы на оборону снова выросли после 11 сентября, в оборонной промышленности мало что изменилось. Консолидация продолжала расти во время «войны с терроризмом» и в настоящее время достигла рекордных показателей из-за влияния частных инвестиционных компаний. Действительно, последние статистические данные показывают, что за последние два десятилетия более 500 компаний были выкуплены частным капиталом, что придало оборонным приобретениям дополнительную нестабильность и безответственность.
Высокий уровень долга частных инвестиционных компаний, отсутствие у них ответственности перед общественным надзором и более высокий риск дефолта не служат интересам национальной безопасности США. В дополнение к роли частного капитала распространение оборонных стартапов из Силиконовой долины за последние несколько лет обещало инновации и модернизацию оборонной промышленной базы. Но эти обещания еще не реализованы.
Между тем, оборонные подрядчики продолжают преследовать более дорогие товары, а не покупать более дешевые боеприпасы. Например, программа F-35 Joint Strike Fighter оценивается в 1,6 триллиона долларов от начала до конца. Производство мелких деталей — ракетных двигателей, шарикоподшипников, труб, стальных корпусов и других необходимых для украинцев материалов — не так прибыльно и до недавнего времени имело меньшее значение как для правительства США, так и для оборонных подрядчиков.
Местная политика и лоббирование также исказили приоритеты Пентагона и вынудили военных сохранить контракты на устаревшие программы, такие как прибрежный боевой корабль. Как заявил в марте заместитель министра обороны США Уильям ЛаПланте в интервью Эрику Липтону The New York Times , «[Соединенные Штаты] действительно позволили производственным линиям остыть и наблюдали, как устаревают детали». Несмотря на это, отрасль продолжает гнаться за инвестициями в дорогостоящие передовые самолеты и ракеты, такие как бомбардировщик-невидимка B-21 и межконтинентальная баллистическая ракета LGM-35 Sentinel, даже несмотря на то, что эти типы программ предсказуемо приводят к массовым задержкам и перерасходу средств. Которые должны покрывать американские налогоплательщики.
Тыл
Эта 70-летняя история консолидации, приватизации, аутсорсинга, сокращений рабочих мест, бездействия федерального правительства и погони за большей прибылью создала идеальный шторм, который теперь препятствует оказанию помощи Украине в области безопасности, а также, возможно, к будущим конфликтам. Как сообщалось в Politico и The Wall Street Journal, у Соединенных Штатов нет необходимой рабочей силы для производства запрошенного Украиной количества ракет Javelin, даже после того, как Украина сожгла предполагаемый пятилетний запас Javelin в первые шесть месяцев война.
Он также израсходовал то, что должно было стать шестилетним запасом ракет Stinger, всего за десять месяцев. Один из немногих государственных заводов США, управляемых подрядчиками, производивших дымный порох, необходимый для артиллерийских снарядов, взорвался в 2021 году и так и не был восстановлен, поскольку не мог приносить достаточно прибыли. Ожидается, что в обозримом будущем сбои в глобальных цепочках поставок будут мешать оборонной промышленности. Хотя отрасль ожидает увеличения продаж и прибыли в следующем году, сохраняются давние задержки, перебои с поставками и перерасход средств.
Соединенные Штаты не могут исправить эти проблемы в краткосрочной перспективе или повернуть вспять эту историю в одночасье. Комплексные решения требуют участия государства и усиления контроля над отраслью в ближайшей и долгосрочной перспективе. Военная реформа должна выходить за рамки приобретения или аудита, хотя изменения необходимы на обоих фронтах. Конгресс должен переосмыслить оборонную реформу, извлекая уроки из прошлого, когда Соединенные Штаты действительно были арсеналом демократии. Ключевой вывод из этого времени заключается в том, что необходимо более активное федеральное вмешательство в оборонную промышленность, если промышленность хочет производить «убыточное» оружие.
Не за горами признаки всеобъемлющей двухпартийной оборонной реформы. Сенатор Элизабет Уоррен, демократ из Массачусетса, возглавила законодательство, направленное на консолидацию и монополизацию, и ее поддерживают некоторые республиканцы, такие как сенатор Чак Грассли, республиканец из Айовы. Их усилия похвальны, учитывая, что многочисленные субподрядчики, которые оказались необходимыми для победы во Второй мировой войне, сегодня не существуют, потому что они не могут конкурировать с монопольной властью «большой пятерки».
Хотя реформы возможны, быстрых решений не бывает
Аналитики больше всего беспокоятся о том, как пополнить запасы оружия, чтобы Соединенные Штаты не истощили свой общий арсенал. Но накапливать оружие невозможно, учитывая нехватку квалифицированной рабочей силы в Америке. Оборонные подрядчики годами изо всех сил пытались нанять рабочих в отрасли, которая часто требует от своих сотрудников профессиональной подготовки или двухгодичного диплома. Обучение и подготовка будущих оборонщиков требует времени, которого сейчас нет в Украине.
Производство оружия не может быть запущено по воле. Чтобы создать более стабильную и обученную рабочую силу, Соединенные Штаты должны поддерживать создание рабочих мест во всех секторах занятости, а не только в обороне, чтобы американцы обладали необходимыми навыками и обучением, необходимыми во время кризиса. Байден пытается решить эту проблему с помощью Закона о чипах и науке, который он подписал в 2022 году. Стимулом для принятия нового закона является конкуренция Соединенных Штатов с Китаем, и закон спонсирует гранты и ссуды для студентов, стремящихся к карьере в областях STEM.
Но администрация Байдена может выйти за рамки программы и проводить дополнительную политику, которая субсидирует высшее образование и создание рабочих мест в мирное время, чтобы возродить переживающие бедствие постиндустриальные города, которые участвуют в помощи обороне Украины, но наверняка испытают экономические спады, когда война закончится, такие как Камден, штат Арканзас, или Трой, штат Алабама, где более 25 процентов населения живет за чертой бедности. Соединенные Штаты должны увеличить свою рабочую силу в долгосрочной перспективе, для здоровья своей собственной демократии, а не только для своих интересов национальной безопасности, связанных с Россией и Китаем.
Это особенно важно, учитывая историческое нежелание отрасли диверсифицировать свою деятельность или быстро адаптироваться к потребностям американских войск, участвующих в конфликте. Во время войн в Ираке и в Афганистане солдаты США регулярно сталкивались с нехваткой снаряжения и боеприпасов.
Во многом это было связано с тем, что к 2004 году только один завод в Миссури производил боеприпасы для всей армии США, по сравнению с пятью во время войны во Вьетнаме, плюс был только один производитель защитных бронежилетов. В течение многих лет промышленность при поддержке Пентагона пыталась делать больше с меньшими затратами, консолидировать свои операции, а затем наращивать производство во время кризиса. Но эта стратегия не работала для США в прошлом и не работает для Украины.
Соединенные Штаты не могут быть арсеналом демократии для Украины или любой другой страны, если они не будут лучше согласовывать свою внешнюю и внутреннюю политику таким образом, чтобы улучшить жизнь американских граждан. Чтобы лучше служить Украине, Соединенные Штаты должны больше инвестировать в будущее американцев, а не только в собственные оборонные возможности.
