Бюджетные правила Российской Федерации

Экономическая жизнь страны может внезапно преподнести сюрприз, грозящий серьезными изменениями и потрясениями. Потрясения могут быть со знаком «минус». Во избежание повторения негативных ситуаций вводятся правила, позволяющие беречь бюджет страны, не дающие расти государственному долгу. Правила называются бюджетными.

В мире немало стран с преобладанием сырьевой составляющей экономики.

Экономика стран-экспортеров сырьевых ресурсов чувствительна к любому изменению, приводящему к дисбалансу устоявшегося режима существования.

Примером подобной ситуации может служить история, происшедшая в Нидерландах, когда было открыто и разработано крупное месторождение газа. Газодобывающие компании страны, получая высокую прибыль, увеличили зарплаты работникам. Люди, работающие на предприятиях других отраслей, стали увольняться, устраиваться в газодобывающие компании. Руководство предприятий вынужденно подняло доходы своих сотрудников. Последствия не заставили себя ждать: многие товары, услуги, производимые внутри страны, подорожали. Дорогие отечественные товары перестали пользоваться спросом. Результатом стал упадок экономики страны повсюду, кроме газодобывающей отрасли. Ситуация была учтена экономистами стран с преобладанием доходов от добычи природных ресурсов. Были введены законодательно бюджетные правила. Правила диктовали следующий алгоритм действий: при высокой стоимости экспортируемого сырья часть прибыли откладывается, создается специальный фонд. Рыночные цены всегда нестабильны. Когда стоимость продаваемого сырья падает, фонд расходуется на нужды государства.

Суть бюджетных правил

Финансирование работы государственного аппарата производится из бюджета страны. Он формируется из различных источников. Основной источник денежных средств, базовая составляющая государственной казны — налоги, взимаемые с юридических и физических лиц. Все операции с денежными средствами бюджета рассчитываются по специальным правилам, называемым бюджетными.

Данные правила должны учитывать различные ситуации экономической, социальной жизни страны для правильного реагирования на них с помощью средств бюджета. Базой для правил являются прогнозы возможных изменений экономических показателей, соответствующих развивающейся ситуации в стране. Показатели не имеют постоянной величины и зависят от ситуаций на мировом и внутреннем рынках.

Величина изменений показателей дает основание для изменения сумм статей доходов и расходов бюджета, размеров налогов, сумм выплат. Бюджетные правила являются руководством для принятия правительством страны решений и действий при создавшейся ситуации в экономике.

Что вносят правила в формирование государственного бюджета, расходов его средств?

Правила устанавливают ограничения расходов, не позволяют им превысить приток денежных средств в бюджет, препятствуют росту государственного долга. Специальные бюджетные показатели дают возможность видеть направления расхода казенных средств, размеры расходуемых сумм.

Правила устанавливают ограничивающие рамки для показателей состояния государственной казны. Горький пример Нидерландов оказался весьма поучителен. Сегодня правилами, являющимися инструментом регулировки расходов, пользуется 100 стран. Устанавливать правила может любая административная единица страны, формирующая собственный бюджет. Любой российский субъект федерального уровня: область, край, города федерального значения, может взять на вооружение систему бюджетных правил.

Как выглядит такой механизм для гражданина со стороны?

Все СМИ твердят, что нефть подорожала. Бюджет наполняется налогами от сверхприбыли от продажи нефти. Если социальная ситуация в стране напряженная, то у политиков появляется соблазн вложить эти сверхдоходы в социальную сферу: медицину, образование, жилищное строительство. Но вложение в социальные структуры быстро не окупится. Бюджетное правило сдержит попытки расхода средств. Оно устанавливает жесткую планку верхнего предела возможного дефицита бюджета.

Задачи, решаемые применением правил

Бюджетные правила касаются исключительно регулировки расходов средств государства. Они не являются инструментом свободного рынка.

Применение правил преследует цели стабилизации экономической ситуации:

• ограничение роста государственного долга;
• обеспечение нулевого дефицита бюджета;
• ограничение роста расхода бюджетных средств;
• установление границ получаемого государственной казной дохода, сдерживание роста размера налогов.

Основным источником доходов бюджета РФ являются поступления от газо-и нефтедобывающих компаний. Расход поступлений регулируют правила, установленные для российских условий. Их применение ограничивает дефицит бюджета.

Статьи дохода бюджета

Главным источником бюджета РФ являются налоги. Самая большая часть доходов приходится на НДС (налог на добавленную стоимость). За ним следует налог, взимаемый за разработку месторождений полезных ископаемых (НДПИ) и налог с прибыли. Более половины дохода от налога за разработку месторождений — налоги компаний, добывающих нефть и газ. Большое значение для состояния финансов страны имеют пошлины за экспорт нефти, газа.

Российский бюджет зависим от мировых цен на нефть. Они могут сильно изменяться. Значения сумм статей доходов от продажи нефти изменяются по мере изменения ее рыночной стоимости. Точное прогнозирование изменений невозможно. Но есть возможность сгладить скачки цен, последствия этих изменений для финансовой системы. Такое положение дел является причиной применения бюджетного правила.

Примером является правило международного валютного фонда, призванное компенсировать изменение цены нефти на мировом рынке. Правило использует «цену отсечения стоимости нефти». Оно задает определенную планку цены. Выручка от продажи нефти по более высокой цене не попадает в расходную часть бюджета.

Денежные средства накапливаются в созданных для них особых фондах. Сумма, разрешенная для расходов согласно правилу МВФ, должна быть равна взятым вместе:

• доходам от продаж нефти, цена которой превышает цену отсечения;
• остальной выручки за продажу нефти и газа;
• расходам по обслуживанию долга страны.

Алгоритм работы правил

Подобное руководство ведения бюджета практикуют страны с разной степенью развития экономики. Ими пользуются страны со сбалансированной экономикой, а само экономическое состояние страны стабильно. Страны с развивающейся экономикой, далекой от стабильности, бюджетные правила применяют также успешно.

Наиболее часто применяется строгое ограничение расходов бюджетных средств. Они не должны превышать сумму доходов. О таких бюджетах говорят как о нулевых или с ограниченным дефицитом.

Бюджетное правило РФ регулирует поступление валюты в зависимости от мировых цен на нефть. Занимается операциями с валютой Центробанк РФ. Команды для этого поступают от Минфина. Система позволяет поддерживать оптимальный курс рубля, чтобы экономическая ситуация страны оставалась довольно стабильной.

Вариант российской системы правил

Россия имеет экономику с превалирующей составляющей отраслей, разрабатывающих месторождения полезных ископаемых. Набольшую часть всех добываемых ресурсов составляют нефть, газ. Правило отсечения цены на нефть было введено первым в 2004 году. Одновременно был создан стабилизационный фонд. Сегодня он разделен на фонды национального благосостояния (ФНБ) и резервный. Цена нефти в 2004 году упала. Затем она начала расти, вместе с ней росла цена отсечения. Правило отменялось, его ввели вновь в 2018 году.

Система российских правил формирования, использования финансов действует жестко, не позволяя тратить бюджетные средства на развитие и изменения экономики страны.

Правила разрешают обслуживать госдолг за счет выпуска нового долга. Это довольно опасно, если санкции будут обращены на внешний госдолг, он может стать недоступным.

Система не учитывает ни кризисные ситуации российской экономики, ни циклы ее существования. Действие правил для любой ситуации одинаково.

Польза применения системы правил управления финансами государства очевидна. Снизилась зависимость российского рубля от мировых цен на нефть. Это отметили зарубежные рейтинги, повысив привлекательность России для инвестиций. Инвесторам стабильность курса валюты очень важна.

Улучшилось положение несырьевых отраслей хозяйства. Их вклад в бюджет страны увеличился благодаря более стабильному курсу рубля.

Средства Фонда национального благосостояния, который является копилкой сверхдоходов от продажи нефти, расходуются, когда цена нефти падает ниже цены отсечения, на поддержание курса рубля, на социальную сферу, на инвестиции в национальные проекты.

Система бюджетных правил России опирается на следующие принципы:

• дефицит бюджета не может превышать 1% ВВП;
• будущие цены нефти рассчитываются на основании экономических показателей, а не прогнозов;
• величина сверхдоходов от продажи нефти, используемых для госнужд, не должна превышать 3,7% ВВП.

Как зависит бюджетное правило от соотношения рубля к доллару

Соотношение рубля к доллару США зависит от текущей цены нефти. Чем дешевле нефть, тем дороже по отношению к рублю доллар. Связь установилась не сразу. Хотя цена рубля и изменялась по отношению к доллару, но прямой связи со стоимостью нефти не было. Она стала прослеживаться с 2014 года, когда курс рубля стал свободным. Потребовалась разработка нового способа регулировки статей, составляющих бюджет. Основанием нового правила стало уменьшение зависимости рубля от цены нефти.

До введения нового правила рубли, заработанные от продажи нефти выше цены отсечения, обменивались на доллары по курсу Банка России в структурах этого учреждения. В 2018 году бюджетное правило обновили. По новому правилу рубли, заработанные при высокой цене нефти, превышающей цену отсечения, используются для покупки валюты на свободном рынке (на московской валютной бирже). Когда нефть стоит ниже цены отсечения, валюта продается. В 2018 году порог для цены составлял 40 долларов за баррель. С этого времени она постоянно растет, в 2020 году цена составила 42,4 доллара за баррель.

Для установления цены отсечения ориентиром является нефть сорта Urals. Операции по продаже — покупке валютных средств за государственные деньги осуществляет Центробанк. Данные суммы используются для компенсации колебаний курса рубля, возникающих из-за колебаний нефтяных цен. Правило помогло достигнуть желаемой цели:

• рубль стал более стабильным;
• золотовалютные запасы увеличились;
• фонд национального благосостояния вырос.

Если же нефть стоит меньше цены отсечения, то средства государства уменьшают так, что бы дефицит бюджета не превысил стоимости 1% валового продукта страны.

Новые бюджетные правила, введенные в 2018 году

Основой для новых правил являются устойчивость и сбалансированность государственной финансовой системы. Принцип формирование финансов государства на данной основе уже применялся в 2017 году. Было принято решение сохранять денежные средства, поступающие в бюджет от продажи нефти по цене, превышающей 40 долларов США за баррель. На эти суммы совместно с Центральным Банком России на валютном рынке покупалась иностранная валюта.

Согласно новых бюджетных правил расходы бюджета ограничены. Сумма средств, потраченных государственным аппаратом управления, не должна превышать размера суммы доходов от продажи нефти при указанных выше условиях (при цене 40 долларов США за баррель), объема доходов от других отраслей хозяйства, не связанных с нефтедобывающей отраслью, расходов на обслуживание государственного долга.

Допускается превышение расходов значения этой суммы, но не более, чем на 1% от валового продукта страны.

Кроме указанных целей, достигающихся введением правил от 2018 года (главной целью правил является стабилизация курса рубля, уменьшение его зависимости от стоимости нефти), появляется возможность сделать цены нефти и продуктов ее переработки более стабильными внутри страны для отраслей хозяйства, не связанных с ее добычей, переработкой.

Стабилизация курса рубля возвращает гражданам желание создавать сбережения в рублях, а не в иностранных валютах.

Достоинства и недостатки системы бюджетных правил

Главным достоинством бюджетных правил является их реальная действенность, направленная на охрану государственных финансов от расходов, увеличивающих дефицит денежных средств, приводящих к росту государственного долга. Правила снижают зависимость экономики от продаж сырья на экспорт, колебаний рыночной стоимости сырья.

Система бюджетных правил имеет ряд серьезных недостатков. Стоимость сырья на мировых рынках может зависеть от множества причин. Если старые факторы, изменяющие величину стоимости, известны, учтены правилами, то с возникающими новыми факторами правила, не изменяясь, бороться не могут.

Так случилось, когда коронавирус был объявлен пандемией. Все составляющие доход бюджета резко снизились, а расходы увеличились. Система оказалась достаточно инертной, неповоротливой, а факторы могут возникать молниеносно.

Недостатком является зависимость правил от политической обстановки в конкретный момент. Их может отменить новое правительство, президент. Средства бюджета могут расходоваться волевым указанием на выборную кампанию более разрешенных правилами трат. В популистских целях могут совершаться незапланированные траты. Правила не поспевают за экономическими быстро изменяющимися факторами внутри страны.

Есть правила, которые действуют с учетом экономических прогнозов. При прогнозах размеров цен на мировых рынках и внутри страны неизбежны ошибки. А правила на основе ошибочных данных накладывают ограничения на размер выделяемых средств. На основе таких ограничений формируется размер отчислений в различные фонды, цель существования которых – создание финансовой «подушки» при кризисной ситуации в экономике. Как результат, в фондах может просто не хватить средств для перекрытия трат, вызванных кризисной ситуацией.

Большое количество изменяющихся факторов, учитываемых правилами, делает реакцию — расход средств из бюджета при форс-мажорных обстоятельствах, более пластичной. Бюджетные правила Германии, Норвегии и Швейцарии считаются лучшими, как и экономики этих стран.