Жилищное законодательство. Что не так?

Многие беды реформы жилищно-коммунального хозяйства в России имеют своим первоисточником серьёзные недостатки действующего законодательства и выпущенных на его основе подзаконных актов. Поскольку таких документов создано множество, анализ их всех потребовал бы печатную площадь нескольких журналов типа «Управление многоквартирным домом».

Да это и не нужно. Достаточно разобраться, что должно было быть и что есть в действительности на вершине законодательной пирамиды.

Принципы создания нормативного документа

Итак, каким же основным условиям должен отвечать любой нормативный документ, прежде всего закон? Таких условий, которые, на первый взгляд, как бы, исключают друг друга всего два:

• Документ, с одной стороны, должен быть максимально полным, учитывающим всё произошедшее до его выпуска, то, что происходит во время принятия документа, а также всё, что может произойти с предметом его регулирования в будущем.
• С другой стороны, этот документ должен быть предельно кратким и понятным, прежде всего, как бы это не показалось странным, для всех, а не только для юристов, не допускающим различных толкований отдельных его норм.

Именно поэтому сразу после выхода в свет нормативного правового акта, регулирующего сложные или общественно значимые взаимоотношения, необходим выпуск подробного официального комментария, составленного разработчиками документа и должностными лицами, его принявшими. Хороший пример – тоненькая книжечка «Правила дорожного движения» и подробный многостраничный комментарий к ним. Не мешает отметить, что практически никто даже не делает попыток толковать их отдельные положения. Спор, как правило, идёт только «нарушил – не нарушил».

А каким должен быть комплект нормативных документов, посвящённых какой-то определённой проблеме или комплексу объединённых чем-то общим проблем?

По нашему мнению, он представляет собой пирамиду, вершина которой – Конституция России. На следующей сверху ступени располагаются законы Российской Федерации, Ниже – законы, издаваемые субъектами Федерации. К этой основной пирамиде примыкают ещё две: 1) нормативные правовые акты Президента и Правительства России, её министерств и ведомств и 2) нормативные правовые акты исполнительных органов субъектов Федерации.

Правовая основа жилищных взаимоотношений определяется нормами ст. 40 Конституции Российской Федерации, соответствующих глав Гражданского кодекса РФ, Жилищным кодексом РФ, отдельными положениями Градостроительного и Земельного кодексов России. Все другие подзаконные акты должны им полностью соответствовать.

Попробуем разобраться, насколько соответствуют описанным выше условиям главы Жилищного кодекса и отдельных подзаконных актов, относящиеся к управлению и техническому обслуживанию многоквартирных домов, организации и функционированию некоммерческих объединений собственников помещений в них, передаче им в собственность общего имущества.

Начнём с Жилищного кодекса

Прежде всего, отметим несоответствие отдельных положений статьи 5 ЖК РФ соответствующим нормам Гражданского кодекса РФ, нарушающее существующую иерархию законов. При этом будем исходить из постулата, что жилищное законодательство является лишь частью гражданского законодательства, вследствие чего составляющие его нормативные правовые акты, включая и законодательные, не могут содержать положений, расширяющих, ограничивающих или изменяющих действие соответствующих положений гражданского законодательства, если иное не предусмотрено последним.

Что же мы имеем на деле? Гражданским кодексом РФ (статья 3) органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления не предоставлено право принимать какие-либо законы и иные нормативные правовые акты во всех областях его регулирования. Таким правом эта норма наделяет лишь федеральные органы государственной власти. Что противоречит статьям 71 и 76 Конституции РФ. Поскольку согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, последние на основании части 2 статьи 76 Конституции РФ обладают правом издания законов и иных нормативных правовых актов, соответствующих федеральным законам.

Однако органы местного самоуправления правом издания каких-либо нормативных правовых актов, регулирующих жилищные взаимоотношения, не обладают. Но этим правом их наделяет часть 7 статьи 5 ЖК РФ. Более того, часть 8 этой же статьи устанавливает приоритет Жилищного кодекса в области жилищного законодательства над всеми законами и иными норма-тивными правовыми актами страны, включая и Гражданский кодекс. То есть, во всех случаях, когда нормы ЖК РФ противоречат нормам соответствующего раздела ГК РФ, действуют именно нормы ЖК РФ, а не последнего. Нонсенс!

Вот ещё пример подобного же утверждения и своеобразного толкования его государственными чиновниками. Часть 1 статьи 30 ЖК РФ гласит, что «собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования, которые установлены настоящим Кодексом».

То есть Жилищным кодексом установлены какие-то особые, отличные от общегражданских, права собственника на принадлежащее ему имущество. Хотя логичнее было бы предположить, что им должен быть определён только порядок пользования установленными Гражданским кодексом правами в специфических случаях, связанных с владением жилыми помещениями.

А вот как это интерпретируется в нормативном письме Минрегионразвития РФ № 14316-РМ/07 от 20.12.2006 г. «О передаче [кому?] многоквартирных домов при выборе способа управления», кстати, не имеющем юридической силы, поскольку оно не прошло обязательную регистрацию в Министерстве юстиции России: «Законодательство Российской Федерации не предусматривает передачу многоквартирного дома как объекта недвижимого имущества собственникам помещений, вновь выбранной управляющей организации или созданному товариществу собственников жилья. Частью 10 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрена только передача технической документации на многоквартирный дом и иных связанных с управлением таким домом документов». И это несмотря на то, что часть 2 статьи 36 ЖК РФ прямо указывает, что «Собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и в установленных настоящим Кодексом и гражданским законодательством пределах распоряжаются общим имуществом в многоквартирном доме».

В третьем абзаце этого письма говорится: «Жилые и нежилые помещения, права государственной или муниципальной собственности на которые прекращены в результате приватизации и иных гражданско-правовых сделок, в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете списываются с баланса унитарных предприятий или государственных и муниципальных учреждений, за которыми они были закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Многоквартирные дома, помещения в которых принадлежат двум и более различным собственникам, подлежат списанию со счетов бухгалтерского учета организаций, исключению из реестра учета муниципального (государственного) имущества и из состава муниципальной (государственной) казны».

Чтобы показать всю абсурдность министерского разъяснения, приведённого в предыдущем абзаце, попробуем предположить, что речь идёт о многоквартирном доме, все помещения в котором являются собственностью отдельных граждан, создавших Товарищество собственников жилья. Итак, в результате приватизации право, например, муниципальной собственности, на него прекращено, с баланса предыдущего собственника дом списан, из соответствующего реестра исключён, а документы переданы ТСЖ.

Возникают вопросы:

• Каково же в конечном итоге правое положение несчастного дома?
• В чьей собственности он находится и как должен быть включён в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним?
• И зачем Товариществу собственников жилья документы на имущество, если оно ни ему, ни его членам не принадлежит?

Поговорим теперь о разделе Жилищного кодекса, регулирующем деятельность товариществ собственников жилья. Казалось бы, что порядок их создания, функционирования и ликвидации достаточно чётко прописан в Гражданском кодексе РФ и в Федеральном законе «О некоммерческих организациях». Безусловно, в Жилищном кодексе необходимо было учесть особенности, присущие именно этой области взаимоотношений и они должны быть прописаны достаточно подробно. Однако, для чего в нём повторять то, что уже описано гражданским законодательством, изменяя нормы последнего, да ещё и детализировать до уровня, присущего учредительным документам, вторгаясь при этом в прерогативу самих учредителей, и ограничивая при этом права граждан? Так, в частности, совершенно принижена роль Общего собрания членов ТСЖ, созыв которого является прерогативой не Правления товарищества, а любого инициатора (часть 1 статьи 146 ЖК РФ), причём хоть каждый день. И не надо обольщаться, что пункт 8 статьи 148 ЖК РФ устанавливает обязанность Правления созывать общие собрания.

Обязанность-то есть, а права – нет!

Часть 1 статьи 145 ЖК РФ гласит, что «общее собрание членов товарищества собственников жилья является высшим органом управления товарищества и созывается в порядке, установленном уставом товарищества», а статья 146 этого Кодекса сама устанавливает этот порядок. Что же тогда могут установить члены ТСЖ? Ничего. И таких нестыковок более чем достаточно,

Перечень вопросов, решение по которым принимается квалифицированным большинством голосов, жёстко ограничен четырьмя (часть 4 статьи 146 ЖК РФ), поэтому включить в свой устав эту норму для принятия решения по другим важнейшим для организации вопросам, например, о перспективе существования дома (ремонтировать, или сносить и строить новый и т.д.), об исключении из членов ТСЖ (кстати, вообще не ясно, возможно ли такое, ибо в Кодексе об этом ни слова, и т.п.), члены ТСЖ не имеют права.

Судя по тексту статьи 143 ЖК РФ, эта организация представляет собой проходной двор. Ведь любой собственник, написав заявление о вступлении в товарищество, автоматически становится его членом.

Точно так же ему достаточно написать заявление о выходе из членов товарищества и членство его прекращается. А теперь представим, что этот человек, например,– председатель правления ТСЖ, подписавший за время своей деятельности различные серьёзные, в том числе финансовые, документы. В любой момент он может написать такое заявление и, не отчитавшись, покинуть свой пост, захватив при этом все бумаги. Предъявить ему какие-либо претензии в подобных случаях будет весьма проблематично, если просто не невозможно.

Часть 1 статьи 135 ЖК РФ, части 1 и 2 статьи 143 ЖК РФ устанавливают, что членом товарищества собственников жилья в многоквартирном доме может стать любой собственник помещений в нём. А часть 1 статьи 147 ЖК РФ любезно сообщает, что, оказывается, в одном доме можно собирать одновременно два общих собрания: одно – собственников помещений, а другое – членов товарищества собственников жилья. И это притом, что часть 1 статьи 136 ЖК РФ устанавливает, что «собственники помещений в одном многоквартирном доме могут создать только одно товарищество собственников жилья». Естественно, оба этих собрания по одному и тому же вопросу могут принять противоположные решения. Кто и какое тогда должен будет выполнять? Прямо сказочный тяни-толкай наяву!

Что касается положений статьи 138 ЖК РФ, обязывающих товарищества собственников жилья: «1) обеспечивать выполнение требований настоящей главы, положений других федеральных законов, иных нормативных правовых актов, а также устава товарищества» и «3) выполнять в порядке, предусмотренном законодательством, обязательства по договору», то их просто неприлично было вставлять в столь значимый документ, а «5) обеспечивать выполнение всеми собственниками помещений в многоквартирном доме обязанностей по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с их долями в праве общей собственности на данное имущество», в действительности обязанность не товарищества, а каждого собственника.

Норма части 1 статьи 136 и части 1 статьи 141 ЖК РФ, препятствующая созданию и функционированию товарищества собственников жилья, если его членами являются собственники помещений, обладающие 50% и менее голосов от общего числа голосов собственников помещений в таком доме, создаёт ещё одну возможность ликвидации ТСЖ в любой подходящий момент. Причём совершенно не определено, кто же в таком случае является правопреемником ликвидированной организации, куда сдавать её документацию, что делать с имуществом. Гротеск, но далеко не абсурдный: Какой-нибудь собственник, написав заявление в ТСЖ, обеспечивает возможность его создания, т.к. с его голосом необходимый кворум в 50+0,01% голосов достигнут. На следующий день, обидевшись на кого-нибудь, он пишет заявление и выходит из товарищества, которое тут же должно быть ликвидировано. Через день после ликвидации гражданин даёт себя уговорить, снова пишет заявление, ТСЖ – воссоздаётся, опять заявление, ТСЖ – ликвидируется, и так до бесконечности со всеми вытекающими последствиями, включая финансовые расходы на каждую операцию. Какова перспектива? Неизвестность и «постоянно висящий над ТСЖ топор».

Ну и, наконец, о правах товариществ собственников жилья. Статья 137 ЖК РФ практически лишает товарищества почти всех прав, оставив им лишь двенадцать из большого круга, предоставленных некоммерческим организациям российским законодательством, причём этот список не подлежит расширению.

Резюме

В итоге можно с уверенностью сказать, что рассмотренные нормы Жилищного кодекса РФ со-вершенно не стыкуются с аналогичными нормами других законодательных актов страны и направлены на создание всевозможных трудностей в существовании организаций собственников жилья.

Безусловно, в него необходимо как можно скорее внести серьёзные поправки, чтобы устранить все имеющиеся огрехи и принципиальные ошибки.

Результатом этих и многих других нестыковок жилищного законодательства страны, а также отсутствия единого для всей страны пакета нормативных документов, явилась полнейшая неразбериха в умах непосредственных его исполнителей, приведшая к коллапсу в реформировании ЖКХ.

Казалось бы, все эти документы должны были быть разработаны на федеральном уровне, по-скольку общие принципы её проведения одинаковы и для больших городов и для маленьких посёлков. Однако Министерство регионального развития от этого самоустранилось, а образовавшуюся пустоту начали заполнять в меру своих способностей сами субъекты Федерации. Естественно, что должностные лица последних выбирали из образовавшегося «разнотравья» норм, то, что более всего устраивало именно их, а не граждан, да и одни и те же нормы законов толковали каждый по-своему, что и привело к существенным различиям в нормативной базе отдельных регионов и несоответствию принимаемых решений действующему законодательству страны. Отсюда и навязывание собственникам помещений в многоквартирных домах определённых способов управления, и «выборы» унитарных предприятий в качестве управляющих компаний, и проведение фактически текущих ремонтов под наименованием «выборочных капитальных», да ещё и с частичной их оплатой самими новыми собственниками, и требование оплаты последними изготовления документации (проектно-сметной и другой), которая должна была храниться у управляющих домами жилищных организаций, да по нерадивости ими утрачена, и многое другое, о чем говорилось в статьях, напечатанных во 2, 3 и 5 номерах журнала «Управление многоквартирным домом» 2008 года, и о чём ещё не упоминалось по тем, или иным причинам.

Что же делать в такой ситуации?

Думаем, что надо воспользоваться старым и верным правилом туристов: «Если группа потеряла кого-либо в походе, надо вернуться в точку, где были вместе в последний раз». В данном случае это означает, что надо признать срыв сроков реформы ЖКХ, чётко определить её цели, чтобы не идти, как сейчас, туда, не знаю куда, внимательно проанализировать действующую нормативно-правовую базу, к ней относящуюся, внести необходимые поправки, разработать, с учётом имеющихся в субъектах наработок, и утвердить весь пакет документов, необходимых для практической реализации задуманного. Затем информировать участников процесса, сняв все возникшие вопросы, и только после этого, не допуская никакого насилия над людьми, спокойно осуществить намеченное. По-другому ничего путного не получится.

Эта статья была написана в 2008 году и напечатана в журнале "Коммунальщик", однако, увы, она и сегодня не потеряла своей актуальности