ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ЗАКУПОК В РОССИИ

Курбанов Х.Б.

Северо-Кавказский филиал Российской Правовой Академии МЮ РФ г. Махачкала

ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ЗАКУПОК В РОССИИ

Государство, обладая значительными финансовыми ресурсами, является крупнейшим субъектом рыночных отношений. В последние годы расходы регионов на приобретение товаров, оплату работ и услуг для государственных нужд составляют более половины расходов их бюджета. Так, в частности, Санкт-Петербург приобретает для своих нужд объем продукции эквивалентной 10 процентам валового регионального продукта. Столь значительные объемы закупок делают задачу эффективного размещения государственных заказов в субъектах РФ одной из важнейших.

Государственный региональный заказ – это система отношений государственной власти и бизнеса, основанная на принципах гласности, прозрачности, открытости, равноправия партнеров, взаимовыгодности, что позволяет получать ощутимый эффект при расходовании бюджетных средств в интересах всего общества и каждого отдельного жителя субъекта РФ.

Необходимо отметить, что торги по государственным закупкам для России не новое, хотя и преданное за годы советской власти забвению явление. Законодательство по «казенным» закупкам стало формироваться в России еще в XYII веке, а полный развернутый документ, в котором были четко определены процедуры торгов «Регламент об управлении Адмиралтейством и Верфью» датируется 1722 годом, периодом правления Петра 1. В США аналогичный закон был принят только в 1792 году, то есть на 70 лет позже. Вместе с тем, в США, странах Западной Европы законодательство по государственным закупкам совершенствовалось в течение столетий. В нашей же стране в советский период конкурсы не проводились. Только в период НЭПА, исходя из соображений экономической целесообразности, на короткий промежуток времени конкурсы были возобновлены. В новой России воссозданию конкурсной системы размещения государственного заказа способствовал Всемирный банк, выделивший средства на формирование законодательной и нормативной базы, а также на подготовку специалистов. Конкурсное законодательство по размещению государственного заказа РФ стало формироваться с 1992 года. Так, в частности, были приняты следующие Федеральные законы: «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (№ 60-ФЗ от 10 ноября 1994 г.), «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государствен¬ных нужд» (№ 53-ФЗ от 2 декабря 1994 г.), «О государственном оборонном заказе» (№ 213-ФЗ от 27 декабря 1995 г.), «О государственном материальном резерве» (№ 79-ФЗ от 29 декабря 1994 г). Вместе с тем, реально конкурсы в нашей стране не проводились вплоть до 1998 года, поскольку в названных законах лишь констатировалась необходимость их проведения, но не были определены: технология проведения конкурсов, порядок формирования конкурсных комиссий, не были прописаны механизмы внеконкурсных способов закупок.

Первым законодательным актом, регулирующим систему государственных закупок, стал Указ Президента Российской Федерации № 305 от 08.04.1997 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», который утвердил «Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд». В соответствии с этими документами определялся способ, порядок и процедуры закупок для государственных нужд, а также вводились понятия государственных заказчиков и технология проведения конкурсных и внеконкурсных процедур для размещения государственного заказа.

В мае 1999 года был принят Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» № 97-ФЗ. По мнению специалистов Института государственных закупок д.э.н., профессора Н.В. Нестеровича, д.э.н., профессора В.И. Смирнова, принятый документ абсолютно не похож на тот вариант, который был представлен Правительством РФ и одобрен Государственной Думой в первом чтении. В сфере государственных закупок закон вернул страну назад примерно лет на семь, в состояние 1992 г. Тому есть следующие подтверждения. Во-первых, в соответствии с ним торги опять становятся необязательными. Во-вторых, сделаны серьезные шаги по ограничению конкуренции, поскольку налицо попытка отсечь от участия в государственных закупках многих потенциальных поставщиков, в частности иностранных, и всю российскую сферу обращения. Такого отношения к субъектам сферы обращения в России не было никогда. В-третьих, закон утратил общественно признанные критерии определения победителя торгов. Их просто нет, что неминуемо расширяет плацдарм для коррупции. В-четвертых, в ряде положений закона открыто допускается возможность отбора, оценки и принятия решения о победителе конкурса не только государственным заказчиком. Таким образом, в случае недостаточно квалифицированного составления договора о передаче государственным заказчиком части своих функций по проведению конкурса другому юридическому лицу закон позволяет отстранить госзаказчика от всех ключевых решений по конкурсу. Наконец, без всяких оснований была разрушена созданная Указом № 305 и оправдавшая себя на практике целостная система конкурсных и внеконкурсных способов закупок. Искажены все конкурсные способы закупок. В конкурсы, организуемые покупателем, привнесены элементы конкурсов, организуемых продавцом. Все это создает состояние неопределенности начала 90-х годов.

По сравнению с Указом № 305 резко сузилась сфера применения этого документа. Закон не регулирует деятельность субъектов Российской Федерации, нет даже упоминаний о муниципальных закупках. Как было отмечено выше, из всей совокупности способов закупок, которые вместе с простыми закупками дают завершенную систему способов, позволяющую в зависимости от тех или иных условий четко определить линию поведения заказчика, законодатели избрали усеченный вариант отдельных видов конкурсов. Простые закупки исключены полностью. По этой причине после принятия закона возникла масса вопросов с котировками, закупками из единственного источника. Из закона исчез механизм обеспечения конкурсных заявок, что является шагом назад не только по сравнению с Указом № 305, но даже по отношению к документам о государственных поставках времен НЭПА, в частности 1923 г.

Таким образом, резюмируя вышеизложенное, приходится констатировать, что Закон № 97-ФЗ оказался на очень низком уровне исполнения. Этот уровень существенно ниже уровня аналогичных законов, принятых в 90-е годы в большинстве стран Восточной Европы и стран бывшего СССР, в частности в Польше, Албании, Киргизии, Казахстане и других странах.

В настоящее время принят новый федеральный закон РФ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ, вступивший в действие с 1 января 2006 года. Позже в данный закон были внесены изменения и дополнения федеральными законами от 31.12.2005 N 207-ФЗ, от 27.07.2006 N 142-ФЗ, от 20.04.2007 N 53-ФЗ; от 24.07.2007 г. № 218-ФЗ. Закон №218-ФЗ вступил в силу с 1 октября 2007 года, за исключением положений, для которых предусмотрены иные сроки вступления в силу.

На протяжении становления рыночной системы размещения государственного заказа (начиная с 1992 года) в РФ сформировалась законодательная, нормативно-правовая и методическая база, как на федеральном, так и на региональном уровне. Российское конкурсное законодательство разрабатывалось в соответствии с требованиями ВТО, Комиссии ООН по праву международной торговли (типовой закон ЮНСИТРАЛ), и при поддержке Всемирного банка.

Особое значение имеет уровень компетентности специалистов, ответственных за проведение закупок продукции для государственных нужд. Проблема государственного заказчика заключается в том, каким образом грамотно организовать и провести все необходимые закупочные мероприятия, как правильно определить объект закупки, условия поставки, структуру цены и соответственно подготовить проект государственного контракта.