Экспертное заключение на законопроект по повышению престижа военной службы по призыву

Законопроект № 148166-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части реализации мер по повышению престижа и привлекательности военной службы по призыву» (далее - Законопроект) был одобрен ГД РФ 21.06.2013. Полностью текст Законопроекта вы можете найти здесь: Подробнее ➤. Вкратце его суть такова: гражданин, «не прошедший службу в армии без законных оснований», не может быть принят на государственную гражданскую и муниципальную службу, а если уже является служащим, — не может продолжать такую работу. Причём решение о признании гражданина таковым будет принимать не суд, а призывная комиссия. Помимо того, что суть этого законопроекта явно противоречит принятой Концепции о переходе всей Военной Организации России на контрактную систему комплектования, практически все его положения вступают в конфликт с международно-признанными нормами и принципами в области прав человека, Конституцией и действующим законодательством РФ.

Основная новация, предложенная в законопроекте, заключается в возложении на призывные комиссии квазисудебной функции по установлению объективной стороны деяния, которое в Уголовном Кодексе РФ квалифицируется как преступление. Согласно действующему уголовному законодательству деяние, которое описывается в Законопроекте как «не прохождение военную службу по призыву, не имея на то законных оснований» имеет признаки преступления, попадающего под квалификацию «Уклонение от прохождения военной и альтернативной гражданской службы» статьи 328 УК РФ.

В проекте не содержится сведений о том, как процедура, предложенная в проекте, сочетается с уголовным преследованием, которое, в принципе, должно иметь место в случае обнаружения фактов, свидетельствующих о совершении преступления. Не определена процессуальная природа данной процедуры, несмотря на то, что в ее рамках предполагается рассмотрение вопроса о возможном совершении гражданином противоправных действий, подпадающих под квалификацию ст. 328 УК РФ.

В соответствии с Конституцией РФ только УПК может устанавливать порядок и основания признания лица виновным в совершении преступления.

Даже если принять во внимание то, что призывная комиссия, как это можно предположить из п. 3) ст.1 законопроекта, лишь констатирует факт не прохождения службы и отсутствия на то законных оснований, очевидно, оставляя в стороне вопросы вины, и не назначает наказания, то статьи 3-4 Законопроекта говорят о том, что соответствующее заключение Призывной комиссии влечёт за собой негативные последствия для гражданина в виде лишения его права на доступ к государственной и муниципальной службе. С точки зрения практики применения международных норм о защите прав человека, такое правовое последствие по степени тяжести и серьезности ограничения прав сопоставимо с уголовным наказанием. Таким образом, законопроект предлагает 1.) уполномочить призывные комиссии проводить дублирующую процедуру установления объективной стороны деяния, рассматриваемого УК РФ, как преступление, а также 2.) предусмотреть в законе наступление негативных последствий принятия призывными комиссиями соответствующих заключений в виде лишения прав, предусмотренных Конституцией и иными законами РФ, и все это происходит за пределами системы правосудия.

Представляется, что предложенные нормы также создают потенциал для нарушения такого принципа, как недопустимость повторного преследования и наказания за одно и тоже деяние - non bis in idem. Так, призывная комиссия, придя к выводу о том, что гражданин «не прошел военную службу, не имея на то законных оснований», должна сообщить об этом в органы уголовного преследования, поскольку такое деяние содержит признаки преступления, предусмотренного ст. 328 Уголовного Кодекса РФ. Если же в отношении гражданина будет возбуждено уголовное дело уже после того, как его дело было рассмотрено комиссией, и к нему были применены меры в виде лишения его указанных прав, то опять же, мы сталкиваемся с тем, что к нему будет применено двойное преследование и, в случае, если он будет признан виновным, также и двойное наказание, так как аналогичное деяние гражданина уже было предметом рассмотрения, и он был наказан за это деяние лишением права на доступ к государственной и муниципальной службе.

Принцип, запрещающий подобную практику, закреплен в п. 7 статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., в статье 4 «Право не быть судимым или наказанным дважды» Протокола N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также в статье 50 Конституции РФ. Действие этого принципа, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ N 3-П от 19.03.2003, в силу своей конституционно-правовой природы не подлежит ограничению. Причём в соответствии с толкованием данного принципа Европейским судом по правам человека (см., например, Постановление Европейского Суда по делу «Градингер против Австрии» (Gradinger v. Austria), Постановление от 23 октября 1995 г. по делу «Франц Фишер против Австрии (Franz Fischer v. Austria) от 29 мая 2001 года), может быть признано, что лицо было подвергнуто двойному преследованию и наказанию за одно и тоже деяние даже в том случае, если одна из процедур, в рамках которых рассматривалось такое деяние, не была уголовно-правовой с точки зрения внутреннего законодательства. Тем более, что правовые последствия, которые предлагает ввести рассматриваемый законопроект (лишение прав), по степени серьёзности сопоставимы с уголовным наказанием, что, с точки зрения практики Европейского Суда, делает формальную природу предложенной в законопроекте процедуры не имеющей значения для применения вышеупомянутых норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

И наконец, на наш взгляд, предлагаемые в законопроекте новации необоснованно ограничивают права граждан на доступ к государственной и муниципальной службе и являются по своей природе дискриминационными. Статья 19 Конституции РФ запрещает дискриминацию и гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина. Согласно ч. 4 Статьи 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право имеют равный доступ к государственной службе, Статья 3 ФЗ от 08.01.98 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет право граждан РФ на равный доступ к муниципальной службе, а согласно ст. 2 Трудового Кодекса РФ запрещение дискриминации в сфере труда является одним из принципов правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Международно-правовой принцип запрета дискриминации, закреплён практически во всех основных международных актах о правах человека, участницей которых является и Российская Федерация. В целом, международно-правовые механизмы защиты прав человека под дискриминацией понимают (1) различие в обращении с лицами, находящимися в аналогичной ситуации, если (2) это различие не преследует законных целей, либо выбранные меры являются непропорциональным преследуемой законной цели, а также если предложенные меры не являются разумными и объективно ведущими к достижению заявленных законных целей (см., например, Постановление ЕСПЧ от 09 февраля 1967 года № 1677/62 по «Делу о некоторых аспектах законов об использовании языков в процессе обучения в Бельгии» (Case relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium) и др.).

Законопроект предлагает лишить часть граждан Российской Федерации права занимать должности государственной гражданской и муниципальной службы, чем, безусловно, проводит различие между этими гражданами и всеми остальными. Теперь обратимся к цели такого различного обращения. Согласно части 3 статьи 55 Конституции, «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Так какую же из этих целей преследуют предложенные ограничения прав граждан РФ? Даже если мы гипотетически выберем одну из них, возникает вопрос насколько предложенное ограничение разумно, пропорционально и необходимо для достижения этой цели?

Таким образом, меры, предлагаемые в законопроекте, ограничивают право граждан РФ на равный доступ к государственной или муниципальной службе необоснованным, непропорциональным, а значит, дискриминационным образом, а также ставят реализацию данных прав в зависимость от усмотрения призывной комиссии — органа, не только не являющегося органом правосудия, но и не обладающего каким-либо чётким правовым статусом. Законопроект содержит изначально дефектные нормы и его принятие приведет к появлению коллизий в законодательстве и правоприменительной практике, а применение рассмотренных норм - к нарушению прав человека и основополагающих принципов правовой системы Российской Федерации.

Максим Викторович Бурмицкий, эксперт Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.

e-mail armylegal@gmail.com

Елена Ярославовна Бурмицкая, LLM, юрист, эксперт по международным механизмам защиты прав человека.