(Коллективная монография ИЗИСП)
Развитие гражданского общества требует повышения степени участия граждан в управлении государством. Одной из форм такого участия и влияния населения на управленческие решения является общественный контроль, осуществляемый в различных формах и, в частности, в форме общественной экспертизы проектов актов.
Отдаление государства от институтов гражданского общества влечет самые негативные последствия, что может выражаться в ослаблении самого государства, повлечь вмешательство внешних сил во внутренние дела страны. Использование общественной экспертизы в правотворческой деятельности способствует повышению эффективности этой деятельности, открытости и прозрачности системы государственного и муниципального управления, созданию оптимальных условий для реализации гражданами их прав и законных интересов, снижению уровня правового нигилизма* и, наоборот, повышению уровня правовой культуры населения, установлению доверия граждан к государству и его органам, предупреждению социальных, в том числе юридических, конфликтов.
В условиях постепенного формирования в стране открытого правительства, расширения диалога между обществом и властью, новаций законодательства в области общественного контроля исследования института общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов приобретают особую актуальность и свое-временность.
Институт общественной экспертизы проектов актов является относительно новым для российского законодательства. К законодательным источникам ее регулирования на федеральном уровне относятся Закон об основах общественного контроля и Закон об Общественной палате.
В субъектах Российской Федерации федеральные правовые нормы об общественном контроле и, в частности, об общественной экспертизе проектов региональных нормативных правовых актов конкретизированы в принятых относительно недавно законах об общественном контроле, об общественной палате соответствующего субъекта Российской Федерации, об общественной экспертизе проектов законов.
Общественная экспертиза согласно Закону об основах общественного контроля представляет собой анализ и оценку проектов нормативных правовых актов, проверку их положений на соответствие требований законодательства, а также на предмет соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений. К проведению такой экспертизы субъектом общественного контроля привлекаются специалисты, обладающие необходимыми знаниями и опытом.
Общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов, как сказано в Законе об основах общественного контроля, является обязательной в случаях, установленных федеральными законами, однако случаев обязательности ее проведения, закрепленных в федеральных законах, нами при проведении исследования не было выявлено. Например, одним из видов экологической экспертизы в России является общественная экологическая экспертиза, однако обязательность проведения такой экспертизы в соответствующем законодательстве не закреплена. К тому же, изучение правил ее организации и проведения приводит специалистов к выводу о том, что она не относится к общественной экспертизе, осуществляемой в порядке Закона об основах общественного контроля.
Исходя из анализа положений Закона об основах общественного контроля, можно выявить неудачное, на наш взгляд, правовое регулирование и связанную с этим проблему понятийно-терминологического характера, когда в названном За-коне помимо субъектов общественного контроля (и, соответственно, субъектов такой его формы, как общественная экспертиза) отдельно указаны «участники», «инициаторы» и «организаторы» общественной экспертизы, а также общественный эксперт (экспертная комиссия). Остро стоит вопрос об участии граждан, общественных объединений в общественной экспертизе законопроектов.
В связи с этим интересен опыт Республики Северная Осетия-Алания, где действует упомянутый выше Закон об общественной экспертизе проектов законов Республики. Субъектами проведения общественной экспертизы согласно ст. 4 этого Закона являются граждане, достигшие возраста 18 лет, социально ориентированные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном за-коном порядке и осуществляющие деятельность на территории Республики, за исключением таких граждан и организаций, которые принимали участие в разработке законопроекта.
В доктрине указываются также такие недостатки действующего правового регулирования общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, как нерешенность вопроса о численности и представительности экспертов, выражающих мнение различных слоев населения.
Отсутствуют и единый порядок и методики проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов всеми ее субъектами, поскольку Законом об основах общественного контроля определение порядка проведения общественной экспертизы является прерогативой ее организатора (ч. 5 ст. 22).
Другой проблемой правового регулирования в рассматриваемой сфере является неопределенность характера заключений по результатам общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. В Законе об основах общественного контроля указано лишь, что они направляются в соответствующие органы и организации (ч. 10 ст. 22). Вместе с тем в ч. 1 ст. 19 Закона об Общественной пала-те закреплен рекомендательный характер ее заключений, которые тем не менее со-гласно ч. 2–6 ст. 19 этого Закона подлежат обязательному рассмотрению в органах государственной власти и местного самоуправления по проектам тех нормативных правовых актов, которые находятся на их рассмотрении. Как отмечается в литера-туре, наличие такой нормы призвано «сбалансировать» рекомендательный характер заключений Общественной палаты РФ. Логично, что заключения иных субъектов общественной экспертизы также имеют рекомендательный характер. Однако представляется, что субъекты общественной экспертизы вправе ожидать «обратную связь» от правотворческих органов, выражающуюся в аргументированном ответе на замечания, обосновании причин отказа учитывать таковые. Демонстрация действительной заинтересованности органов власти в участии общества в экспертизе проектов нормативных правовых актов, реальное взаимодействие власти с населением, учет общественного мнения – все это ставит перед государством новые задачи по совершенствованию и оптимизации правотворческого процесса.
Роль общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов и прежде всего проектов федеральных и региональных законов велика, но, к сожалению, потенциал ее в полной мере в настоящее время не раскрыт. Правовые ос-новы и методика проведения общественной экспертизы нуждаются в совершенствовании. Существующая нормативно-правовая база не является исчерпывающей. Не решен вопрос об участии граждан и общественных объединений в проведении общественной экспертизы. На уровне закона не определены предметные сферы регулирования, по которым общественная экспертиза должна быть обязательной (например, проекты актов, затрагивающих основные права и свободы человека и гражданина).
Законом об основах общественного контроля установлено, что заключение по результатам общественной экспертизы проекта акта подлежит обнародованию, в том числе посредством размещения в сети Интернет. Вместе с тем в свете реализации проектов по цифровизации правотворчества представляется целесообразным создание специализированного интернет-сайта, аккумулирующего деятельность по проведению общественной экспертизы, на котором должны размещаться заключения субъектов общественной экспертизы и мотивированные ответы правотворческих органов на высказанные в ходе общественной экспертизы замечания и предложения.
На федеральном уровне необходимо создать единый правовой механизм, унифицирующий понятие, субъектом общественной экспертизы, их статус, права и обязанности, порядок и методику проведения общественной экспертизы всеми ее субъектами, характер заключения по результатам этой экспертизы, который может служить ориентиром для региональных законодателей. Закон об основах общественного контроля в этой области имеет рамочный характер и нуждается в конкретизации, в частности, путем принятия Федерального закона «Об общественной экспертизе в Российской Федерации».
Залоило М.В., Урусов Т.Р./ИЗиСП/2018
Юридические вопросы — одни из самых щепетильных и требующих немедленного решения. День промедления может привести к весомым убыткам, аресту имущества, уголовной ответственности. Обращение к дилетантам зачастую усугубляет ситуацию, создавая еще больше проблем.
Важными вопросами должны заниматься профессионалы.
