Индивидуальные служебные споры и их особенности

Аннотация: В данной статье представлено понятие служебных споров, раскрыты их признаки и проведен анализ нормативных источников, регулирующих порядок их разрешения.

Ключевые слова: Служебный спор, государственная служба, разрешение споров, федеральный закон.

Реформа государственной службы в Российской Федерации привела к значительным изменениям правового статуса государственных гражданских служащих. Законодательство, которое регулирует вопросы государственной гражданской службы, обновлено. Важные моменты ее прохождения ранее регулировались нормами трудового права, в настоящее же время отражены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 № 79-ФЗ[2]. В частности, впервые на законодательном уровне дано определение индивидуального служебного спора. Статья 69 указанного закона гласит нам, что под таковым понимаются неурегулированные разногласия между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров. При этом необходимо заметить, что законодатель говорит лишь об индивидуальных служебных спорах. Поскольку действовавший ранее Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119 «Об основах государственной службы Российской Федерации»[1] не содержал специальных норм, которые регулировали бы отношения по разрешению споров в области гражданской службы, к ним применялись нормы трудового и гражданского процессуального законодательства. Не безосновательно все ученые-юристы делают вывод о том, что законодатель, давая понятие служебного спора, практически продублировал определение индивидуального трудового спора, который содержится в Трудовом кодексе Российской Федерации[4]. Отличие состоит лишь в том, что закон о государственной гражданской службе не предусматривает возможности возникновения разногласий по поводу установления условий труда, то есть гражданской службы, и применения коллективных договоров и соглашений.

Бесспорно, служебные споры содержат все характерные признаки правового спора. Во-первых, это специфический предмет разногласия, в качестве которого выступает объем правообладания участников конкретного правоотношения. Во-вторых, разрешение данного разногласия в рамках формализованных процессуально-правовых форм или юридически обязательных либо рекомендуемых процедур[14]. В-третьих, состав участников, которыми являются с одной стороны - представитель нанимателя государственного служащего, с другой - государственный служащий (гражданин).

Сущность споров данного вида в том, что возникают они в связи с реализацией правового статуса государственного служащего или прохождением государственной службы[5]. Исходя из этого, поскольку статус указанного служащего по своей правовой природе относится к публично-правовым (административно-правовым), то и спор является публично-правовым. Миннигулова Д.Б. также отмечает в этой связи, что содержанием индивидуального служебного спора является несогласие государственного гражданского служащего с правильностью применения законодательства о государственной гражданской службе и условий служебного контракта. При этом она заостряет внимание на том, что содержанием такого спора не может быть требование об изменении условий прохождения гражданской службы, которые установлены законом или закреплены в служебном контракте[11].

Субъектами государственно-служебного отношения выступают государство и гражданин. Стороны рассматриваемого нами спора не равны в объеме властных полномочий, так как права государственного служащего ограничиваются федеральным законом, служебным контрактом, должностным регламентом. Более того, при нарушении прав служащего он не имеет право воспользоваться теми большими возможностями, которые предоставлены работникам Трудовым кодексом РФ. Например, служащий не может прекратить исполнение своих должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора (п. 15 ч. 1 ст. 17 Закона); не имеет права на забастовку, на публичное высказывание о своей службе.

Государственно-служебное отношение, как правильно утверждает А.К. Соловьёва, необходимо отличать о трудового правоотношения, который носит частноправовой характер, его субъекты равны между собой, и принудительная реализация этого отношения возможна только путем обращения в суд, а вступление в силу трудового договора является моментом, с которого гражданин приобретает статус работника, поэтому должен подчиняться режиму труда.[12].

Государственно-служебное отношение - это административное правоотношение, имеющее не частный интерес, а государственный, публичный. Как уже было отмечено выше, субъекты такого отношения не равны в объеме своих властных полномочий, служащий подчинен государству, несет ответственность перед ним за выполнение возложенных на него государственно-служебных обязанностей. Более того, для возникновения такого отношения подписание служебного контракта недостаточно, поскольку необходимо пройти конкурсные процедуры, и требуется решение представителя нанимателя о назначении на должность гражданской службы (ст. 13 Закона).

Государственные служебные споры разрешают специально создаваемые для этих целей органами – комиссиями по служебным спорам, комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Необходимо заметить, что многие ученые отрицали возможность возникновения служебных споров на государственной гражданской службе. К примеру, Машутина Ж.Н. писала, что «странным было бы утверждение, что административный орган, уполномоченный государством на совершение властных действий в отношении гражданина, спорит в суде с этим гражданином относительно правомерности или неправомерности своего действия»[9]. Такого же мнения придерживался и Демин А.А., утверждавший, что в процессе реализации компетенции государственного органа спор не возникает, так как этот орган действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры его функционирования[6]. Однако в противовес этому М.В. Воробьева не безосновательно замечает, что в настоящее время на законодательном уровне рассмотрение индивидуальных служебных споров регулируется главой 16 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В этой связи необходимо учитывать специфику указанной службы, то есть профессиональной служебной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов, и лиц, замещающих государственные должности, которая, конечно, связана с осуществлением публичных функций. Справедливо считает и Иванкина Т.В., что профессиональная деятельность гражданских служащих носит двойственный характер: принятие служащим решения в пределах предоставленных ему полномочий одновременно является и исполнением обязанности госслужащего в рамках трудового отношения, и действием госоргана, которое носит управленческий характер[5]. В продолжение этой темы ученые-юристы отмечают, что и сам госслужащий имеет двойной отраслевой статус, будучи не только агентом публичной власти, но и обычным гражданином, поступившим на госслужбу и выполняющим за вознаграждение свою трудовую функцию[7].

Под предметом служебного спора необходимо рассматривать различно понимаемые права и обязанности и (или) административно-правовые акты руководителей, как представителей государства-нанимателя либо такие акты публичных органов власти, которые касаются вопросов госслужбы и нарушающие права госслужащих. Таким образом, предметом разногласий в зависимости от субъективного состава спора могут быть: применение законов и иных правовых актов; применение служебного контракта; неправомерный отказ в поступлении на гражданскую службу; дискриминация[10].

По смыслу ст. 69 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» разногласие между госслужащим и представителем нанимателя становится индивидуальным служебным спором лишь после передачи его в уполномоченный на его рассмотрение орган.

Механизм разрешения таких споров, предусмотренный действующим законодательством, предполагает их рассмотрение как во внесудебном - комиссией госоргана по служебным спорам, так и в судебном порядке (ч. 1 ст. 70 указанного выше закона). По смыслу ч. 3 ст. 70 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» комиссия должна создаваться в каждом государственном органе по решению представителя нанимателя на определенный срок или без указания такого срока. Порядок ее создания аналогичен порядку создания комиссии по трудовым спорам. Единственным отличием является тот факт, что госслужащие вправе избирать в состав комиссии лишь представителей профсоюзного органа данного госоргана, в то время как работники могут избрать в состав комиссии по трудовым спорам своих представителей вне их связи с профсоюзом. Необходимо заметить, что рассмотрение спора данной комиссией не является обязательной досудебной стадией, и в случае обжалования решения комиссии в суд, суд не выступает в качестве апелляционной инстанции и рассматривает спор по существу, а отдельные категории споров рассматриваются исключительно судом (например, о восстановлении в ранее замещаемой должности, о возмещении вреда, причиненного госоргану, о неправомерном отказе в поступлении на госслужбу и т.д.)

До настоящего времени служебные споры рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам искового производства с применением норм трудового законодательства. Из этого можно сделать вывод, что законодатель желает сохранить данный порядок, поскольку действующий в настоящее время Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не предусматривает норм, которые регулировали бы особенности рассмотрения служебных споров.

Нельзя не отметить, что в п. 7 ст. 70 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяется также возможность урегулирования служебного спора при непосредственных переговорах государственного служащего и представителя нанимателя. Переговоры, будучи диалогом между конфликтующими сторонами по вопросам, которые вызывают у них разногласия, представляют собой, на мой взгляд, основной этап в разрешении конфликтов. Особенно значимым этот способ является при разрешении служебно-трудовых конфликтов, когда государственный служащий и представитель нанимателя могут прийти к соглашению без привлечения третьей стороны. Однако, допуская такую возможность, Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не предусматривает правила и сроки проведения переговоров, порядок их проведения. Переговоры могут быть действительно эффективным средством устранения разногласий, когда стороны способны «услышать» и «понять» друг друга, что в условиях конфликтной ситуации крайне затруднительно, если стороны не обладают специальными навыками. В этой связи необходимо отметить, насколько значимым является владение медиативными навыками, медиативным подходом для государственных служащих самых разных уровней. Уже не первый год в России действует Закон о медиации, но на практике медиация почти не затронула сферу административных отношений[3]. Однако, по моему мнению, ее уместно использовать как в правоотношениях государственных служащих с гражданами при реализации их полномочий, так и для урегулирования споров внутри государственных структур, а именно служебно-трудовых споров в досудебном и судебном порядке, что позволит предотвратить потери в их работе, повысит легитимность органов власти и доверие к ним[13].

Государственная служба – важнейший административно-правовой институт, которому отведена роль «локомотива» для обеспечения «движения» государственного управления. Поэтому, на мой взгляд, было бы правильнее урегулировать все вопросы правового статуса гражданских служащий, порядок прохождения гражданской службы и порядок разрешения государственно-служебных споров в действующем Федеральном законе и полностью исключить действие норм трудового права в этой сфере, как это сделано, например, для военнослужащих. Следует продумать конструкцию государственного служебного отношения, служебного контракта и государственно-служебного спора, сохранив при этом принцип служения государству.

Литература:

1. Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

2. Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

3. Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» от 27 июля 2010 г. // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 41621.

4. Трудовой Кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3.

5. Воробьева М.В. Проблемы разрешения служебных споров на государственной гражданской службе. Государственная власть и местное самоуправление, 2016. № 5.

6. Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. М.: Издательство УДН, 1987. С. 37-38.

7. Иванов С.А, Иванкина Т.В, Куренной А.М., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. № 6.

8. Иванкина Т.В. Частноправовые и публично-правовые начала в регулировании труда гражданских служащих // Российский ежегодник трудового права. 2013. № 9. С. 192

9. Машутина Ж.Н. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, судебный административный процесс // Вопросы государства и права. Томск. 1974. С. 100.

10. Минашкин А.В. Порядок рассмотрения споров, связанных с прохождением государственной службы. «Юрист», 2006, № 10

11. Миннигулова Д.Б. Несовершенство нормативного регулирования права на забастовку государственных гражданских служащих Российской Федерации // Административное право и процесс. 2011. № 7. С. 22-24.

12. Соловьёва А.К. Государственно-служебные споры на гражданской службе (теоретические и практические проблемы). Власть. 2009, № 10

13. Соловьева С.В., Назарова Н.Л. Медиация как инновационная форма разрешения споров на государственной гражданской службе. Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2014, № 6, с. 156-161

14. Трудовые споры /под ред. В.А. Сафонова, Е.Б. Хохлова. М., 2011. С. 7–8.