Защита публичных интересов в сфере реализации права собственности на землю

Статьей 9 Конституция Российской Федерации предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иных формах собственности. Также законодательством предусмотрено, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав третьих лиц.

Ограничения права собственности не всегда были обусловлены объективными потребностями гражданского оборота. Порой они носили явно выраженный идеологический характер, призванный обеспечить стабильность политической власти правящего режима. Законодательство, действовавшее до периода правления Петра I, предоставляло землевладельцам ограниченное право на поверхность земли, которое не распространялось на недра, расположенные под земельным участком. Но с принятием Указа 1719 года о Берг-привилегии была объявлена монополия государства на добычу полезных ископаемых.

Появление понятия «собственность» в российском законодательстве относится ко второй половине XVIII века. В соответствии с Указом от 23 марта 1814 г. «О единонаследии» был уравнен правовой режим вотчин и поместий. Они получили общее название - «недвижимые». Одновременно этим Указом было введено ограничение на право распоряжения этими объектами недвижимости. Продажа недвижимого имущества разрешалась только в случае особой нужды.

В России в период правления Екатерины II произошли отмена ограничений права землевладения и установление права собственности на землю. Манифестом от 28 июня 1782 г. было подтверждено право, собственности дворян на поверхность земли, ее недра и воды.

До октября 1917 года правовое регулирование отношений собственности в значительной мере определялось крестьянской реформой 1861 г. и принятыми в ее развитие законодательными актами. Манифест об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 г. стал основополагающим актом реформ.

Кардинальные изменения отношений собственности на землю произошли после революции 1917 г. В это время идея огосударствления земель выросла в ранг государственной политики, а действия большевиков были направлены на концентрацию недвижимого имущества в руках государства.

В результате осуществления коллективизации землепользование колхозов и совхозов стало основным. Была закреплена незыблемость национализации земли, земля как общенародное достояние передавалась колхозам в бессрочное пользование, т.е. навечно, на безвозмездной основе. Это положение в дальнейшем получило закрепление в ст. 8 Конституции СССР 1936 г.

В соответствии со ст. 21 Основ 1961 г. земля по-прежнему являлась исключительной собственностью государства и могла предоставляться субъектам гражданского права только в пользование.

Таким образом, в СССР все отношения по поводу земельных участков возникали между субъектами права землепользования. Содержание этих правоотношений не являлось совокупностью правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению. Оно представляло собой правомочия по владению и пользованию в пределах установленных собственником в лице государства. Земля была исключена из гражданского оборота.

На различных этапах развития России анализ динамики становления права частной собственности на землю показывает, что не всегда передача земельных участков в частную собственность способствовала экономическому росту и благосостоянию россиян.

Этим объясняется появление и развитие такого субинститута, как ограничение права собственности на землю, целью которого выступают обеспечение оптимального соотношения интересов собственника земельных участков, его соседей, иных третьих лиц и общества в целом.

Также необходимо помнить, что народ является собственником земли и природных ресурсов, но он же является и источником власти, а, следовательно, источником потенциальных ограничений ему же принадлежащего права собственности. Здесь, учитывая присущую России многонациональность проживающих народов встает интересный вопрос: чья воля в распоряжении землей, на которой проживают граждане, будет преобладать – воля народа Российской Федерации во всем его многонациональном проявлении или воля коренных народов, проживающих на определенной территории множество лет?

Гарантированное российским законодательством право пользования землей и иными природными ресурсами призвано обеспечить основы жизнедеятельности человека и направлено на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности в соответствии с провозглашенными в Конституции РФ целями политики Российской Федерации как правового и социального государства. Однако, учитывая сказанное, а также уникальные свойства земли и ее особое публичное значение, обусловленное тем, что земля и другие природные ресурсы охраняются в России как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории, государство было обязано ввести различные ограничения, которые гарантировали бы сохранение земли и всех ее качеств для будущих поколений. Таким образом, содержанием права собственности как вещного права, помимо традиционно выделяемой триады правомочий собственника, выступают имманентно присущие ему обязанности по использованию имущества, в частности земли, в строгом соответствии с ее целевым назначением. Также земельное законодательство было детализировано так, что земля и другие природные ресурсы стали особым объектами, на которые гражданское право распространяется с многочисленными ограничениями. Теперь, отвечая на вопрос о том, чья воля будет превалировать на конкретной территории, мы можем смело заявить, что воля народа Российской Федерации имеет приоритет.

В действующем законодательстве спектр ограничений права собственности на земельный участок в публичных интересах различен по объектам и субъектам правоотношений, а также зависит от правового режима определенного участка. В качестве примера ограничения права собственности, которое, в свою очередь, отражается на триаде правомочий, может служить градостроительная деятельность. Так, разрешенное использование земельных участков по Градостроительному кодексу РФ можно при этом отнести к, своего рода, ограничению права его использования, так как у застройщика сужается круг возможных действий на данном земельном участке. Ограничениями в публичных интересах станут красные линии, территории общего пользования, линейные объекты и др. Таким образом, градостроительная деятельность требует разработки актов, регулирующих условия и порядок использования земельных участков в городских и сельских поселениях с учетом интересов граждан и государства.

Другим примером ограничения права собственности в публичных интересах является долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные и муниципальные проекты. Данное ограничение, на наш взгляд, имеет в себе черты ответственности перед будущими поколениями, которые прописаны в преамбуле Конституции РФ, потому как оно направлено на создание благоприятных условий для них. Например, ущерб, причиненный строительством моста через реку или мелиоративного сооружения на земельном участке собственника, будет гораздо больше размера неполученной выгоды в ходе его обычной эксплуатации.

Однако в ходе многочисленных дискуссий по вопросу ограничения права собственности на землю Гадисом Абдуллаевичем Гаджиевым было высказано мнение, что регулирование землепользования, установление правил целевого использования земли, а также предельных размеров земельных участков в частной собственности представляют собой не ограничение права частной собственности на землю, а «уточнение его содержания», т. е. установление его пределов (границ) . Исходя из этих слов, мы можем сделать выводу, что ограничения права собственности на земельный участок просто не может быть, так как сама триада правомочий в отношении данного участка будет заранее строго определена, следовательно, распоряжаться участком собственник сможет только по определенному локальному нормативному акту, не выходя за его рамки. Тем не менее, считаем данный подход заслуживающим внимания и изучения, но неприменимым в современных условиях действующего законодательства, так как, исходя из положений части 3 статьи 129 Гражданского кодекса РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Переходя к заключению, хотелось бы провести небольшое сравнение с правовыми положениями, касающимися защиты публичных интересов при реализации права собственности в других государствах. Так, в ряде латиноамериканских конституций были установлены общие принципы участия коренных народов в использовании природных ресурсов, в результате чего реализация права публичной собственности на землю и природные ресурсы осуществляется коренными народами (при их непосредственном участии) даже в тех случаях, когда формально публичная собственность является неделимой и принадлежит государству. Например, ст. 231 Конституции Бразилии признает за индейцами не только право на постоянное владение землями, которые они традиционно занимают, но и исключительное право пользования природными ресурсами этих территорий, а также объявляет недействительными любые акты, направленные на занятие, получение в собственность этих земель и обладание ими.

Подытожив вышесказанное, мы можем сделать вывод, что ограничение права собственности на землю является необходимым инструментом, применяемым для защиты публичных интересов. Однако нельзя забывать, что составной частью общества являются конкретные граждане, которые по своему усмотрению реализуют право собственности на принадлежащее им имущество, в том числе, на земельные участки. На примерах градостроительной деятельности или планируемого возведения какого-либо полезного для общества сооружения наглядно демонстрируется важность данного субинститута и причина его превосходства над частными интересами, которые преследуются владельцем того или иного земельного участка. Таким образом, только благодаря конституции, как основополагающего нормативно-правового акта любого цивилизованного государства, возможно установление и соблюдение ограничения частных интересов ради публичных, а также сохранение баланса публичных и частных интересов при реализации права собственности на землю. И наконец, нельзя забывать о положении, закрепленном в преамбуле Конституции РФ, согласно которому многонациональный народ России несет ответственность и перед будущими поколениями, в том числе сохраняя для них благоприятную окружающую среду.