Коллизии в вопросах гражданства

С момента публикации моего первого материала о гражданстве Украины мне стали приходить сотни писем каждую неделю с вопросом разъяснить тот или иной аспект. Копнув чуть глубже, чем закон Украины 1636-XII от 08.10.1991 г. «О гражданстве Украины» (далее по тексту – Закон 1991 г.), я увидела, что в принципе все спорные вопросы давно урегулированы международным правом. Поэтому предлагаю этот материал всем тем, кого в какой-либо степени беспокоит наличие или отсутствие у него гражданства Украины.

О гражданстве и его признании на Украине

В соответствии со ст. 2 ныне действующей Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, подписанной в Гааге 12.04.1930 г. (далее по тексту – Конвенция 1930 г.), любой вопрос о том, обладает ли лицо гражданством конкретного государства, определяется в соответствии с законодательством данного государства.

Закон Украины 1991 г. действовал 10 лет, он вступил в силу 13 ноября 1991 года и утратил силу 1 марта 2001 г.

1 марта 2001 г. вступил в силу уже следующий закон «О гражданстве» (далее по тексту – Закон 2001 г.), который отличает от предыдущего тот факт, что новый закон, в отличие от ранее действующего, позволяет гражданам Украины в случае приобретения иного гражданства сохранять и гражданство Украины.

Ранее действовавший закон этого не позволял. Новый закон остается нейтральным в вопросе желательности множественного гражданства. Если ст. 20 Закона 1991 г. была направлена на избежание множественного гражданства, то Закон 2001 г. отражает тот факт, что множественное гражданство будет признаваться.

Ст. 20 Закона 1991 г. установлено, что гражданство Украины утрачивается, если гражданин Украины добровольно приобрел гражданство иного государства. Следовательно, если в период времени, начиная с 13 ноября 1991 г. и заканчивая 28 февраля 2001 г. украинский гражданин приобрел иное гражданство, то он автоматически утратил гражданство Украины.

Этот вывод четко вытекает из законодательства того времени и подкреплено международным законодательством, которое в соответствии со ст. 9 Конституции Украины является обязательным и представляет собой часть национального законодательства Украины.

В соответствии со ст. 26, 27 Венской конвенции о праве международных договоров, каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.

Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

В соответствии со ст. 3, 4 закона Украины «О международном частном праве», если международным договором Украины предусмотрены иные правила, чем установлены данным законом, применяются правила этого международного договора. Право, которое подлежит применению к правоотношениям с иностранным элементом, определяется в соответствии с коллизионными нормами и иными положениями коллизионного права.

Иные законодательные акты

Европейская конвенция о гражданстве, принятая в Страсбурге 6 ноября 1997 г. (далее по тексту – Конвенция 1997 г.), участником которой в том числе является и Украина, в ст. 3 устанавливает, что каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданами.

Это законодательство признается другими государствами, если оно соответствует применимым международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства.

Указанная конвенция и в последующем закон Украины 1991 года делают различие между утратой гражданство по инициативе государства-участника и утратой гражданства по инициативе лица. В соответствии со ст. 7 Конвенции 1997 г., государство-участник вправе предусмотреть в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства ex lege или по инициативе государства-участника, в случае приобретения другого гражданства (пункт А). Именно эта норма содержится в ст. 20 закона Украины «О гражданстве». Ст. 8 Конвенции 1997 года гарантирует отказ от гражданства по инициативе самого гражданина. Как мы можем видеть, это две самостоятельные процедуры: в одном случае в роли активного участника выступает сам гражданин, желающий выйти из гражданства и подающий в обосновании своего ходатайства соответствующие доказательства и аргументы. Во втором же случае инициатива исходит целиком и полностью от государства, активное участие гражданина прекращается фактом добровольного приобретения иного гражданства. С этого момента в роли первой скрипки выступает государство, и от гражданина уже не требуется никаких активных действий. Ст. 15 Конвенции 1997 года предусмотрено, что государство определяет самостоятельно, сохраняют или утрачивают гражданство его граждане, которые приобрели гражданство другого государства.

Ст. 26 Конвенции 1997 г. установлено, что наряду с нормами этой конвенции применяется также Конвенция 1963 года о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства и протоколов к ней, а также другие обязательные международные документы.

Конвенцией 1963 года, участником которой является и Украина, прямо установлено, что совершеннолетние граждане договаривающихся сторон, приобретшие на основе свободного волеизъявления путем натурализации, оптации или восстановления гражданство другой договаривающейся стороны, теряют предыдущее гражданство. Им не разрешается сохранять свое предыдущее гражданство. В пояснительной записке к Европейской конвенции 1997 года по этому поводу сказано, что в основу главы I Конвенции 1963 года положена идея о том, что множественное гражданство является нежелательным и что его следует в максимальной степени избегать. Ст. 1 этой Конвенции предусматривает, что граждане, добровольно приобретшие другое гражданство, утрачивают свое прежнее гражданство.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая заключена в Риме 4 ноября 1950 г. (далее по тексту – ЕКПЧ), применяется к каждому лицу, подпадающему под юрисдикцию государств, являющихся ее участниками (Украина – в том числе). В этой Конвенции четко признается, что следует учитывать законные интересы как государств, так и отдельных лиц.

Европейский суд по правам человека признал, что право на гражданство при определенных обстоятельствах охватывается понятием «частная жизнь», т. е. ст. 8 ЕКПЧ («Дженовезе против Мальты» (Genovese v. Malta)).

ЕСПЧ признал, что произвольные изменения в гражданстве лица могут вызывать вопросы по ст. 8 вследствие вмешательства в частную жизнь («Карасев против Финляндии» (Karassev v. Finland) (реш.); «Рамадан против Мальты» (Ramadan v. Malta), § 85). Суд подтвердил также, что высылка поселившихся мигрантов является вмешательством в осуществление ими своего права на уважение частной жизни.

Концепция гражданства была рассмотрена Международным судом в рамках дела Ноттебом. Суд определил гражданство как «правовую связь, имеющую в качестве своей основы новый социальный факт привязанности, подлинную связь существования, интересов и чувств наряду с существованием взаимных прав и обязанностей» (дело Ноттебом, ICJ Reports 1955, p. 23).

Гражданство определяется в ст. 2 Конвенции 1997 г. как «правовая связь между отдельным лицом и государством без указания этнического происхождения этого лица».

Когда появилось право на гражданство

Право каждого человека на гражданство впервые было провозглашено в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.

Ст. 7 Конвенции 1997 г. включает исчерпывающий перечень случаев, когда гражданство может быть утрачено автоматически в силу закона (ex lege) или по инициативе государства-участника. Это положение сформулировано в форме отрицания, для того чтобы подчеркнуть, что автоматическая утрата гражданства или утрата гражданства по инициативе государства-участника может произойти лишь тогда, когда имеет место один из случаев, предусмотренных в данной статье.

В частности, подпункт «а» предусматривает утрату гражданства тогда, когда добровольно приобретается другое гражданство. Слово «добровольное» указывает на то, что гражданство приобретено не автоматически (ex lege), а в результате свободного волеизъявления лица. Аналогичная норма содержится в статья 1 часть 1 Конвенции 1963 г., в которой безапелляционно декларируется, что совершеннолетние граждане договаривающихся сторон, приобретшие на основе свободного волеизъявления путем натурализации, оптации или восстановления, гражданство другой договаривающейся стороны, теряют предыдущее гражданство. Им не разрешается сохранять свое предыдущее гражданство.

Цитируемые положения основываются на ст. 15 Всеобщей декларации прав человека и служат общей гарантией, имеющей особое значение для предотвращения произвольного лишения или произвольного сохранения гражданства, и указывают на то, что случаи утраты гражданства должны быть в целом предсказуемыми и основанными на законе.

В соответствии со статья 7 часть 2 Конвенции о сокращении безгражданства, которая была принята 30 августа 1961 г. (далее по тексту – Конвенция 1961 г.), гражданин договаривающегося государства, который желает натурализоваться в чужой стране, может утратить свое гражданство только в случае приобретения гражданства этой чужой страны.

В ст. 15 Конвенции 1997 г. указано, что государство вправе определить в своем внутреннем законодательстве, утрачивают ли его гражданство его граждане, приобретающие гражданство другого государства, а также является ли условием приобретения нового гражданства утрата прежнего гражданства.

В пояснительном докладе к Европейской конвенции о гражданстве особо отмечено, что возможность сохранения прежнего гражданства будет ограничиваться противоположными международными обязательствами, в частности, ст. 1 Конвенции 1963 г., которой прямо предусмотрена утрата прежнего гражданства в случае добровольного приобретения иного гражданства.