Проблемы гражданско-правовой ответственности прокуратуры

Проблемы гражданско-правовой ответственности прокуратуры неразрывно связана с условиями формирования правового государства, где предварительно ставится проблема строгого соблюдения конституционных неотчуждаемых и принадлежащих от рождения прав и свобод человека и гражданина.

Конституционные и гражданско-правовые закрепления положений по возмещению вреда причиненного гражданам и юридическим лицам властными органами стало одним из первых шагов по пути совершенствования института возмещения вреда. Однако это не решило проблемы, поскольку судебная практика столкнулась с препятствием, которое до сих пор не преодолено. Речь идет об отдельных проблемах порядка возмещения вреда.

В настоящее время отсутствует единый подход в сфере материально-правовых и процессуальных механизмов возмещения вреда.

Выделяются два основных направления решения вопроса компенсации вреда причиненного действиями правоохранительных органов:

 гражданско-правовой подход, закрепленный в гражданском законодательстве или в отдельных нормативных актах гражданско-правового характера, предполагающий полное возмещение вреда, посредством гражданско-правовых процедур, где детализируются все аспекты деликта;

 публично-правовой подход, согласно которому предполагается создание специального нормативного акта о возмещении вреда, причиненного действиями органов публичной власти. В отношении реализации последней модели, предполагается разработка схемы компенсации различных видов вреда по определенной таксе в административной досудебной и судебной процедуре.

Согласно гражданско-правовому подходу, вред возмещается независимо от вины правоохранительных органов и его должностных лиц, действовавших правомерно в пределах своей компетенции и полномочий. Вред возмещается, если является индивидуальным и чрезмерным, при котором наличие вины не имеет существенного значения. Устанавливается принцип объективной вины государства. Понятие «вред» включает в себя и нематериальный компонент; правом требовании наделены все субъекты права, как граждане, так и юридические лица иные общественные образования.

Административно-правовой механизм предполагает создание особого публичного механизма возмещения вреда, согласно которому частные лица получают компенсацию за вред, если таковой признается чрезмерным. При этом, для оценки и определения суммы вреда, создаются специальные комиссии и иные органы, которые принимают от граждан или юридических лиц заявления с наделением полномочий проведения правовой и экономической экспертизы, принятия решения и выплата компенсаций. Как правило, такие комиссии создаются для наиболее типичных случаев вмешательства государственных органов в права частных лиц, применяются свои методики определения компенсации причиненного вреда.

Действия административных органов должны быть подконтрольны суду с возможностью возложения также на судебные органы указанных полномочий. Однако также следует в большей степени повысить роль прокуратуры в данном случае.

Наиболее приемлемым было бы решение в создании нормативного акта комплексного направления. Однако, симбиоз гражданско-правовых и административно правовых положений неприемлем. Поэтому современное законодательство идет по пути формирования множества законодательных актов в различных законах по рассматриваемой теме. Особая функция здесь возлагается на высшие судебные инстанции.

Президиум ВАС РФ давно ведет обсуждение проекта постановления, дающего возможность юридическим лицам получать от государства компенсацию не только за материальный, но также за моральный вред, который не будет ограничиваться только лишь повреждением деловой репутации юридического лица, поскольку, как выше указывалось, несмотря на юридическую фиктивность компании и фирмы состоят из физических лиц. Последние, тем самым, оказываются солидарными взыскателями.

Ряд правоведов негативно относятся к идее существования иного нематериального вреда в качестве особой категории отличной от морального вреда. Согласно таким мнениям, применение не закрепленных в позитивном праве категорий создает возможности судебного произвола и расширения объема судейского усмотрения. Представляется, что мнение, согласно которому, судьи могут только применять нормативные положения, не развивая их, вряд ли правильно, поскольку в Российской Федерации судебное толкование норм итак широко применяется.

Поэтому за судебными органами остается конкретизация законодательных положений, что в итоге будет способствовать единообразию судебной практики и правовой политики. Действующие нормы должны быть привязаны к специфике современных общественных отношений, и здесь задачей судебных органов является разрешение конкретных дел, в процессе которых и происходит конкретное наполнение размытых законодательных положений. Тем самым, суд заполняет пробелы законодательства, после чего дело законодателя принимать ли решение обратить восполнение такого пробела в правовую норму или в правовой институт или не принимать. Таким образом, в данном случае, налицо приемлемый синтез нормативного и прецедентного конструирования права.

Возникает вопрос, как вписывается роль прокуратуры в судебных органах применительно к гражданско-правовой ответственности. Нельзя забывать, что органы прокуратуры до последних изменений в Конституции РФ были отражены в главе 7 «Судебная власть». В настоящее время глава изменена на «Судебная власть и прокуратура». Мы видим здесь, что в одной главе отражены две ветви власти. Несмотря на то, что прокуратура в большей степени тяготеет к органам исполнительной власти, она, как орган, надзирающий за соблюдением законодательства, имеет двойственный характер, тесно соприкасаясь с судебной системой. Эта специфическая роль прокуратуры требует совершенствования законодательных положений по повышению ее государственного авторитета и юридической значимости.

Важным принципиальным положением должен быть принцип добросовестности причинителя вреда. Этот принцип всегда должен учитываться в своем позитивном проявлении. Оценка причинителя вреда, исходя из этого принципа, позволит оказать существенное влияние на размер компенсации.

Санкции в качестве возмещения вреда бывают двух видов: компенсаторные в виде таксирования типичных видов вреда по административно-правовому образцу и по гражданско-правовому типу в виде полного возмещения ущерба, в том числе убытков и упущенной выгоды. Понятно, что второй элемент является более предпочтительным, поскольку содержит весь объем восстановительных прав. Однако, такой результат не всегда достижим. Особенности установления причинной связи требуют состязательного процесса, где учитываются презумпция добросовестности обязанной стороны, с необходимостью доказывания виновности лиц осуществляющих публичную власть. В то же время, гражданский процесс мало приспособлен для достижения социального мира в форме достижения баланса частных и публичных интересов. Такая задача, в большей степени эффективности, разрешается в административном возложении бремени доказывания на публичную власть. Однако, и санкция тогда будет носить компенсаторный, а не материально-восстановительный характер.

Как представляется, в Российской Федерации, как стране, претендующей на статус правового государства, должны существовать оба механизма, и потому у физических и юридических лиц должно быть право выбора между административным и гражданско-правовым механизмом компенсации материального и нематериального вреда.

По нашему мнению, административно-правовой механизм следует применять по малозначительным и очевидным деликтам, как правило, материального характера, под контролем судебных органов и прокуратуры. К тому же административно-правовой механизм характеризуется большей оперативностью и автоматизмом. В то же время, по наиболее сложным и связанными с крупным ущербом делам, а также по делам, связанным с повреждением репутации или причинением существенного морального вреда, следовало бы отнести, преимущественно, к компетенции гражданско-правового механизма с непосредственным рассмотрением судебными органами.

В силу приведенного мнения следовало бы разработать соответствующий комплексный законопроект, который бы, по отношению к взыскателю, в сфере возможности выбора, носил бы рекомендательный характер.

Таким образом, анализируя действующее законодательство, можно сделать следующие выводы и сформулировать ряд предложений.

В отечественном законодательстве правоотношения по возмещению вреда причиненного, вследствие осуществления правоохранительными органами процессуальной деятельности, регулируются нормами права разлитыми по отраслям. В силу давности принятия указанных нормативных актов, таковые, по состоянию на настоящее время, мало соответствуют складывающимся отношениями и новым законодательным положениям. Нормы, регламентирующие порядок и размеры ущерба, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов, в некоторой степени, устарели, что влечет их недостаточность и ограниченность в аспекте полного восстановления нарушенных государственными органами прав гражданина. Выявляется необходимость разработки законодательства, учитывающего современные реалии, надлежащим образом, регламентирующего основания и порядок возмещения вреда, вызванного осуществлением властной деятельности государственных органов. Разбросанность нормативных положений приводит к затруднительности правоприменительного процесса в уголовно-процессуальной сфере.

Потерпевший, в связи с действиями органов предварительного следствия, дознания, прокуратуры и суда наделен правом расчета документального обоснования понесенного ущерба, с требованием в адрес государства по денежному возмещению любых убытков в случае, если их происхождение находится в причинной связи с незаконным привлечением к уголовной ответственности гражданина, в том числе с деятельностью, связанной с предпринимательской, а равно с упущенной выгодой. Несмотря на то, что определение размера сумм, которые подлежат в качестве возмещения упущенной выгоды, представляется затруднительным, в силу нестабильности уровня доходов и нередко зависит от ряда субъективных и объективных факторов, именно потерпевший от незаконного уголовного преследования, исходя из принципов гражданского процессуального права, должен привести обстоятельства, свидетельствующие о наличии ущерба, о его размерах и подтвердить их документально, приведя соответствующие доказательства, определенно подтверждающие причинно-следственную связь между незаконным привлечением к уголовной ответственности и наступившими вредными последствиями. Крайняя усложненность процесса возмещения ущерба наводит на мысль о необходимости установления обязательного судебного порядка возмещения упущенной выгоды, вместо порядка административного.

Размер компенсации морального вреда определяется судом по критериям характера причиненных физических и нравственных страданий. Характер страданий оценивается в зависимости от фактических обстоятельств, при которых был причинен моральный вред, и индивидуальных особенностей потерпевшего. Таким образом, определение размера компенсации морального вреда оставлено целиком на усмотрение суда. Материальная компенсация морального вреда предусматривается за неимением иного способа возмещения нематериальных потерь. Не имея установленных законодательством или судебной практикой реальных ограничений, даже на примерном уровне, суды вынуждены, по возможности, обращать внимание на ранее взысканные судами размеры компенсации морального вреда по аналогичным категориям дел. Приведенная ситуация толкает судебную практику на формирование системы судебных прецедентов при определении размера компенсации морального вреда.

Кроме этого, нравственные страдания вызываются не только у потерпевшего, но также у членов его семьи, которые, в свою очередь, испытывают весь комплекс негативных эмоциональных переживаний. Возникает вопрос о праве требования этими лицами возмещения понесенных им нравственных потерь. Указанный вопрос имеет немаловажное значение.

В практической деятельности неоднократно возникает вопрос, взыскания убытков в случае утраты имущества, признанного вещественным доказательством по уголовному делу. Для возложения ответственности на правоохранительные органы необходимо иметь соответствующие основания имущественной ответственности. Для установления виновности признаются незаконными действия, связанные с передачей вещественных доказательств на хранение третьему лицу, либо, если устанавливается вина самого должностного лица. Отдельный судебный акт требуется, как правило, в случае утраты имущества, признанного вещественным доказательством, в результате передачи его на хранение третьему лицу. Не является обязательным для взыскания убытков предварительное признание незаконными действий органов предварительного следствия в случае, если вещественные доказательства были утрачены, непосредственно, соответствующими органами.

Последние изменения законодательства существенно сузили процессуальные полномочия и процессуальную роль прокурора. Тем самым автоматически снижается степень его гражданско-правовой ответственности.

Инициатива прокурора в отношении процедуры уголовного преследования является результатом реализации его надзорных функций. Устранение прокурора из ряда стадий уголовного процесса, порождает сомнение не только результативности самого уголовного преследования, но также оказывает влияние степень его гражданско-правовой ответственности в случае судебно-следственной ошибки, за возможное причинение имущественного или морального вреда в случае незаконного привлечения к уголовной ответственности или незаконных следственных действий.

Прокурор наделен правом надзора за процессуальной деятельностью правоохранительных органов, проверяя исключительно законность осуществления оперативно-розыскных мероприятий, регистрации сообщений о преступлениях, обоснованность и объективность проверочных материалов соответствие закону принятых в результате проверок решений. Тем самым, прокурорский надзор представляется, как аналитическая деятельность, осуществляемая на постоянной основе, связанная с принятием мер прокурорского реагирования по результатам выявления нарушений законности и фактически не просматривается в функциях прокуратуры наличие уголовного преследования на этапе проверки сообщений о преступлении, возбуждения уголовного дела и дальнейших процессуальных действий. Несмотря на внешне обширный перечень полномочий прокурора из анализа таковых следует, что круг его возможных действий носит исключительно надзорный характер и реализуется им с точки зрения соблюдения законности, а основное непосредственное влияние прокурор имеет лишь на органы дознания, в то время, как в отношении следственных органов круг его полномочий существенно снижен. В силу изменений в российское законодательство, согласно которым полномочия прокурора в значительной степени были усечены, степень его гражданско-правовой ответственности соответственно также нельзя признать в большей степени значимой в сравнении с лицами, непосредственно осуществляющими уголовное преследование в отношении лиц, виновность которых в дальнейшем не подтвердилась. Тем не менее, в каждом конкретном случае следует обозначить, насколько в действительности свелась роль прокурора при участии в уголовном преследовании впоследствии реабилитированного лица.

Отечественное законодательство и международно-правовые номы в значительной степени расходятся по временным и пространственным параметрам. В российском законодательстве отсутствуют многие национальные инструменты и понятия необходимые для полноценной реализации международно-правовых обязательств, вытекающих в силу присоединения страны к Конвенции по защите прав человека и основных свобод, а также протоколов к Конвенции. В имеющихся нормативных положениях возможность возмещения вреда во многом связывается с незаконным поведением властных органов и ограничивается доказанными случаями причинения материального и морального вреда. Тем не менее, общественные отношения, в современной ситуации, характеризуются большей сложностью и разнообразием. Специфика правоохранительных органов заключается в том, что ущерб может быть причинен не только незаконными, но также правомерными действиями.

Гражданско-правовая концепция возмещения вреда отраженная в ст.ст. 1069-1070 ГК РФ не полной мере охватывает ситуации, при которых частные лица, находясь в неравном положении с правоохранительными органами, претерпевают те или иные негативные последствия, и при этом не всегда имеют возможность привлечь государство к ответственности за, в целом, правомерные действия правоохранительных органов или действий, связанных с отсутствием вины должностных лиц. Государство наделяется позитивными обязательствами по возмещению причиненного вреда с выплатой соответствующих компенсаций и при отсутствии вины.

Принижение роли прокуратуры как надзорного органа в этом отношении приводит к общему усечению как общепризнанных прав и свобод граждан, так и применительно к возмещению причиненного вследствие незаконных действий органов власти вреда. Роль прокуратуры должна быть существенно повышена. Иначе значимость прокуратуры, как надзорного органа, ставится под сомнение. При наделении прокуратуры большими полномочиями, та может стать ключевым звеном в определении характера и степени ответственности в цепочке должностных лиц разливных ведомств. К этому можно добавить также вопрос солидарной имущественной ответственности государства и отдельных лиц по делам частного обвинения.

Выделяются два основных направления решения вопроса компенсации вреда причиненного действиями правоохранительных органов.

Гражданско-правовой и административно-правовой. В Российской Федерации, как стране претендующей на статус правового государства должны существовать оба направления. У физических и юридических лиц должно быть право выбора между административным и гражданско-правовым механизмом компенсации материального и нематериального вреда. Административно-правовой механизм следует применять по малозначительным и очевидным деликтам, как правило, материального характера, под контролем, как судебных органов, так и прокуратуры, поскольку административно-правовой механизм характеризуется большей оперативностью и автоматизмом. В то же время, решение вопросов компенсации вреда по наиболее сложным и связанными с крупным ущербом делам, а также по делам, связанным с повреждением репутации или причинением существенного морального вреда, следует отнести к компетенции гражданско-правового механизма, с непосредственным рассмотрением судебными органами. В силу приведенного мнения, необходимо разработать соответствующий комплексный законопроект, который бы, по отношению к взыскателю, в сфере возможности выбора, носил бы рекомендательный характер.

Прокуратура как орган, надзирающий за соблюдением законодательства, имеет двойственный характер, тесно соприкасаясь с судебной системой. Эта специфическая роль прокуратуры требует совершенствования законодательных положений по повышению ее государственного авторитета и юридической значимости. Тем самым автоматически повышается ее гражданско-правовая ответственность применительно к отечественному законодательству Российской Федерации, как государству, провозгласившего себя правовым.