В российском праве институт лицензирования предпринимательской деятельности появился относительно недавно. В начале декабря 1990 г. была установлена специальная норма о лицензировании банковской деятельности, а затем сформулирована общая возможность лицензирования отдельных видов деятельности. Дальнейшее развитие этого института носило и носит стремительный характер: за прошедший период принято огромное число законов, подзаконных нормативных актов, появилась серьезная судебная практика. При этом, как справедливо отмечает Е.И. Спектор, существующий механизм лицензирования отдельных видов деятельности постоянно подвергается критике ввиду его очевидных недостатков.
В мае 2011 г. принят закон о лицензировании отдельных видов деятельности № 99-ФЗ, который является уже третьим по счету и в который уже четыре раза вносились изменения и дополнения, что говорит о постоянной неудовлетворенности действующим вариантом текста закона.
Однако, несмотря на все действия, направленные на улучшение нормативно-правового регулирования деятельности по лицензированию, анализ отдельных положений Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в том числе в их взаимосвязи с иными нормативными актами, показывает наличие правовых коллизий, которые вносят препятствия для лицензионного контроля и выступают в качестве административных барьеров.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, которым необходима лицензия, для осуществления своей деятельности, отмечают, что новые требования для получения лицензии стали очень высокими и требуют много финансовых и временных затрат.
Согласно ст. 3 Федерального закона N 99-ФЗ лицензирование - деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.
Общие цели института лицензирования в современном российском праве закреплены законом о лицензировании отдельных видов деятельности (ст. 2): лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.
Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены указанным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
По мнению Н.В. Субановой, действующий закон, как и ранее существовавшее законодательство, не решает проблемы оснований признания той или иной деятельности подлежащей лицензированию.
Эта порождает множество сложных ситуаций и проблем. Например, отсутствие единого полного перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию. Беда в том, что законодатель и не стремится создать такой перечень, провозглашая общую цель сокращения лицензируемых видов деятельности. В ст. 12 закона о лицензировании на момент подготовки данной статьи названы 50 видов деятельности, подлежащих лицензированию. Но при этом необходимо иметь в виду, что п. 2 ст. 1 назвал еще 11 видов деятельности, к которым анализируемый закон не применяется, а п. 4 этой же статьи приводит три вида деятельности, особенности лицензирования которых, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока ее действия и порядка продления такого срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами. При этом в ст. 12 указано, что введение лицензирования отдельных видов деятельности возможно только путем внесения изменений в предусмотренный законом перечень. Данная позиция законодателя выглядит абсолютно не логической.
Ситуацию усугубляют дополнительные указания закона, что лицензирование отдельных видов деятельности прекращается: со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием гражданской ответственности; в силу федерального закона, предусматривающего установление аккредитации и (или) саморегулирования этого вида деятельности; со дня вступления в силу технического регламента, устанавливающего обязательные требования.
В итоге получается, что в соответствии с действующим законом составить перечень лицензируемых видов деятельности можно только на каждую конкретную дату.
Так же, в Федеральном законе N 99-ФЗ имеется теоретическая неразработанность понятия «вид деятельности». Несмотря на то что указанное понятие включено в название закона, оно не находит своего содержательного определения в этом законе.
Определение, данное в п. 3 ст. 4 Федерального закона N 99-ФЗ, может рассматриваться как образец полного отсутствия содержания, там сказано, что лицензируемый вид деятельности — это вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии.
Понятие «вид деятельности» в современном российском праве оказалось одной из самых употребляемых и самой неразработанной категорией.
Одной из проблем лицензирования выступило то что российское законодательство включило ссылку на вид деятельности в понятие правоспособности.
Вид деятельности — это определенная активность субъекта, фактические действия, совершаемые в отношении конкретных объектов гражданского оборота. А правоспособность - это способность приобретать права и нести обязанности. Вид деятельности — это фактическое содержание того, что делает предприниматель. По существу вид деятельности — это экономическое понятие, поскольку перечень видов деятельности является практически перечнем отраслей экономики, или отраслей народного хозяйства.
Из этих теоретических положений следует вывод, что лицензированию подлежат не отдельные операции, а их совокупность, образующая понятие «вид деятельности». В содержание лицензируемой деятельности должны включаться все необходимые для ее осуществления действия, договоры, сделки. Противоположный вывод приведет к тому, что на один и тот же вид деятельности нужно будет получать несколько видов лицензий.
Так же, проблемой лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности является то что, довольно часто государственные органы не могут осуществить полную и детальную проверку документов, предоставленных соискателем, в результате чего лицензия выдается соискателям, которые не соответствуют заявленным требованиям.
Помимо того, многие предприниматели занимаются незаконной деятельностью, при этом они убеждены, что никаким образом не нарушают закон. Например, запрещено заниматься деятельностью, для которой необходимо наличие лицензии, тогда, когда было подано заявление о получении лицензии, однако решение лицензирующими органами еще не было принято.
Если лицо получает отказ в выдаче лицензии, то оно не имеет права заниматься планируемой деятельностью, не смотря на это обстоятельство многие бизнесмены игнорируют данный отказ. Если лицензия была аннулирована или приостановлена, деятельность, для осуществления которой необходимо наличие лицензии, должна быть прекращена, однако нередко решения надзорных органов просто игнорируются.
Все вышеизложенное позволяет сформулировать два важных теоретических вывода, которые могут предопределить решение практических задач.
1. В соответствии с общей моделью лицензирования и содержанием деятельности в определенной сфере лицензированию подлежит только такой вид деятельности, который не охвачен, не перекрывается иными формами контроля; следовательно, не следует требовать не только получения лицензии на закупку, хранение и поставку алкоголя, но даже и на розничную торговлю; лицензирование в сфере беспошлинной торговли является в принципе излишним механизмом, влекущим необоснованные затраты сил и средств и ограничение прав предпринимателей.
2. В любом случае нельзя лицензировать часть деятельности или требовать несколько лицензий на осуществление одного и того же вида деятельности; поэтому предъявление требований о получении дополнительных лицензий, например на приобретение или хранение алкоголя, является формированием дополнительных административных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности, что противоречит принятым Правительством Российской Федерации нормативным правовым актам.
Таким образом, лицензирование предпринимательской деятельности, являясь одним из основных инструментов государственного регулирования предпринимательской деятельности, традиционно используемых во всех странах с рыночной экономикой, направлено на охрану публичных, общезначимых интересов. Не являясь, разумеется, панацеей, оно способно предотвратить нанесение ущерба отдельным гражданам, обществу и государству.
Тем не менее следует признать, что до настоящего времени (как и в предшествующие исторические периоды) единообразный подход к критериям правомерного ограничения прав и свобод граждан (в том числе посредством введения лицензирования) не получил надлежащего закрепления в отечественном законодательстве.
Резюмируя сказанное, совершенствование лицензионной системы, предполагающее необходимость ликвидации административных барьеров в экономике, прекращения избыточного государственного регулирования предпринимательства, развития системы саморегулируемых организаций, безусловно, требует дальнейшего научного осмысления.
