1.3. Становление и развитие полномочий Конституционного Суда РФ до конституционной реформы 2020 года - часть 2
Как ранее обговаривалось, первый Закон «О Конституционном Суде РСФСР» предусматривал максимальный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда в 65 лет и не содержал других ограничений срока пребывания в должности, а ФКЗ о КС, как было отмечено, первоначально предусмотрел, что судья назначается на 12 лет, но может находиться в должности лишь до достижения 70 лет. Первая измененная редакция этого закона от 2001 года исключила норму о предельном возрасте судей и установила срок их полномочий в 15 лет. Новый ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» распространял действие новых норм только на судей, назначенных Советом Федерации, из чего следовало, что к первым 13 судьям применяются 65-летний предельный возраст и отсутствие других ограничений срока пребывания в должности.
Как отмечал судья Конституционного Суда Н.С. Бондарь, "конституционное правосудие - специфичная форма судебной деятельности; сама ее суть такова, что судьями конституционных судов чаще всего становятся лица, которые ранее не были вовлечены в процесс осуществления правосудия. Должность судьи Конституционного Суда для них, как правило, первая и последняя в судебной профессиональной карьере. В этом случае пожизненность статуса конституционного судьи фактически и чаще всего превращается в пожизненность конкретной должности (если не иметь в виду исключения, связанные с возможностью для судьи быть избранным одним из руководителей Конституционного Суда). В конечном счете это может привести к определенной консервации основной части состава Конституционного Суда как одного из высших органов государственной власти».
Следующие поправки были внесены в 2001 году. Что касается изменения полномочий, тогда они были внесены в статью 3 ФКЗ, которая определяет полномочия Конституционного Суда РФ. Так, была введена новая часть - вторая, которая указывала, что изменения компетенции суда могут осуществляться только путем внесения изменений в ФКЗ. Однако эта формулировка допускает, что такое изменение может вноситься и при неизменности статьи 125 Конституции РФ, в которой содержится первоначальное описание полномочий Конституционного Суда РФ, и таким образом может возникнуть несоответствие статьи 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» статье 125 Конституции РФ.
Немного отойдя от темы, хотелось бы отметить расширение обязательств по исполнению решений Конституционного Суда РФ, такие решения надлежало исполнять немедленно или в указанный срок, что несомненно повлияло на своевременное устранение последствий неконституционности нормативных актов.
Следующие изменения Федерального конституционного закона не затрагивали полномочий Конституционного Суда РФ. Произошедшие в 2004 году преобразования касались компенсаций расходов граждан в случае признания акта неконституционным, в 2005 году был отменен срок, на который избирается судья Конституционного Суда, а в 2007 году Конституционный Суд переехал в Санкт-Петербург, оставив в Москве лишь свое представительство.
Как указывает судья Конституционного Суда РФ Бондарь Н.С.,
«[Мне] до сих пор так и не удалось услышать или прочитать вразумительное объяснение этого решения. Непонятно, кому и зачем оно понадобилось и что этим достигнуто. Оно, безусловно, свидетельствует о падении престижа Конституционного Суда и об авторитарных чертах нашего политического режима. Об этом же свидетельствуют и некоторые последующие законодательные новеллы, относящиеся к Конституционному Суду (а теперь и к Верховному Суду тоже). Конечно, в некоторых европейских странах, например в Германии, конституционные суды находятся не в столице, однако территория любой из этих стран не идет ни в какое сравнение с территорией России».
Изменения в 2009 году касались структуры Конституционного Суда. Так была ликвидирована должность судьи-секретаря и увеличено число заместителей Председателя КС РФ с одного до двух, а также изменен порядок назначения их на должность и досрочного освобождения.
В 2010 году полномочия суда в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» были достаточно серьезно переработаны. Например, было дано новое толкование части четвертой статьи 125 Конституции, установившее в пункте 3 части первой статьи 3 ФКЗ, что Конституционный Суд по жалобам на нарушение прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, а в добавленном пункте 3.1 - что Конституционный Суд по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле. Это вызвало серьезный резонанс, например, Кряжков В.А. указывал на неожиданность данных новелл, поскольку ранее регулирование данного вопроса не вызвало существенных трудностей или нареканий, Авакьян С.А. отмечал вольность обращения законодателя с конституционным текстом, а Гаджиев Г.А. считал, что новеллы 2010 года затрагивают содержание основных принципов деятельности КС РФ – независимости, коллегиальности, гласности, непрерывности.
Новая редакция ФКЗ наряду с некоторыми процессуальными новеллами, касающимися, в частности, порядка прекращения полномочий судей и Председателя Суда, а также его заместителей, упразднил палаты Конституционного Суда и предусмотрел возможность разрешения дел без проведения слушания, то есть в порядке письменного производства.
Следующие поправки в течение четырех лет не касались полномочий Конституционного Суда и затрагивали процессуальные моменты деятельности, однако в 2014 году Конституционный Суд РФ получил новые полномочия. Отныне он должен был проверять на соответствие Конституции вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации. Судья Конституционного Суда Н.С. Бондарь указывает, что хотя статья 125 Конституции такого полномочия Конституционного Суда не предусматривает, это дополнение представляется вполне разумным, вытекающим из ее духа и смысла.
В 2015 году последовали весьма существенные модификации полномочий Конституционного Суда. Прежде всего хотелось бы сказать о дополнении статьи 3 ФКЗ, определяющей компетенцию Конституционного Суда. Согласно нововведенному пункту 3.2 части первой этой статьи, по запросу федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов РФ при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против РФ на основании международного договора РФ, Конституционный Суд разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека.
Изменения затронули и статью 36 ФКЗ. Вторая часть, определяющая основания к рассмотрению Конституционным Судом дел, получила новую редакцию, согласно которой новым основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, основанного на положениях соответствующего международного договора России в истолковании, предположительно приводящем к их расхождению с российской Конституцией. Соответствующее изменение внесено и в первую часть статьи 47.1. Согласно новой ее редакции, Конституционный Суд может принимать решение по вопросу о возможности исполнения такого решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека без слушания.
В перечень видов решений Конституционного Суда, для которых предусмотрена форма постановления, часть вторая статьи 71 включила и указанное выше решение.
В раздел ФКЗ, посвященный процедурам рассмотрения конкретных видов дел, была включена глава XIII.1 "Рассмотрение дел о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека". В частности, предусмотрено, что Конституционный Суд проверяет содержание решения межгосударственного органа с точки зрения основ конституционного строя Российской Федерации и установленного ее Конституцией РФ правового регулирования прав и свобод человека и гражданина. Как утверждает Митюков М.А., в связи с этим рассмотрение дел о возможности исполнения решений межгосударственных органов по правам человека следует отнести к абстрактному нормоконтролю, поскольку запрос возможен вне рамок конкретного дела.
Дополнения внесены были и в части толкования Конституции РФ. Теперь, если Суд решит, что исполнение решения межгосударственного органа по защите прав человека невозможно полностью или частично, то соответствующие меры, направленные на исполнение, не могут приниматься или осуществляться. Президент и Правительство РФ вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о толковании положений Конституции РФ из-за проблем по исполнению соответствующего решения.
Изменения в 2016 году не принесли существенных преобразований в полномочиях Конституционного Суда, однако стоит отметить на возможность признания нормативных актов соответствующими Конституции в толковании Конституционного Суда, чего ранее не было, а также при этом запрещается использование данного акта в любом другом понимании, кроме данного Конституционным Судом. В 2018 же году правка была всего одна – установлен предельный возраст заместителя Председателя Конституционного Суда в 76 лет.
Таким образом, мы видим, как за почти тридцать лет поменялся Конституционный Суд и его полномочия. В изменениях Конституционного Суда судья Бондарь Н.С. видит две тенденции - положительную и отрицательную. Как он считает, положительная направлена на рационализацию устройства и обеспечение дееспособности этого института, а отрицательная - на урезание, на уменьшение его независимости, что не может не вызывать сожаления, так как тем самым в значительной мере утрачивается сам смысл существования Конституционного Суда РФ, призванного в опоре на Конституцию уравновешивать законодательную и исполнительную власть.
1.4. Модернизация полномочий Конституционного Суда РФ в 2020 году
Итак, в 2020 году Конституция Российской Федерации была существенно переработана. Серьезные правки затронули и Конституционный Суд. При этом был изменен численный состав судей с 19 до 11, при этом уточняется минимальное количество судей, необходимое для принятия решения, не в процентном соотношении, как ранее было указано 2/3, а конкретно 8 судей. Был изменен порядок прекращения полномочий судей – теперь полномочия прекращаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, подверглась изменению структура Суда – количество заместителей уменьшено с двух до одного, хотя здесь следует отметить, что и до внесения такой поправки заместитель фактически был только один после смерти Хохряковой О.С. в 2019 году. Также подверглась модернизации и компетенция Конституционного Суда, в связи с чем суд получил возможность решать новые вопросы (в частности, проверять законопроекты по запросу президента), но и затруднило подачу жалоб на нарушение прав и свобод граждан.
Как указывает судья Конституционного Суда РФ Кряжков В.А., такие изменения не имели доктринального обоснования, не обсуждались научным и судейским сообществом.
Такие изменения выглядят самой крупной реформой за все время деятельности Конституционного Суда. Из 117 статей, содержавшихся в прежней редакции ФКЗ, изменились 83, что составляет 70% от объема документа.
Некоторые поправки напрямую не связаны с конституционным контролем и, как сказано в пояснительной записке, направлены на совершенствование организационных основ деятельности Суда. Там же указывается, что изменения в ФКЗ подготовлены в связи с существенными изменениями в Конституции РФ после реформы 2020 г.
Как уже говорилось ранее, существенные изменения затрагивают устройство Конституционного Суда, правовое положение судьи и отдельные вопросы конституционного судопроизводства. А компетенция Конституционного Суда только уточняется.
Снижению нагрузки на судей будет способствовать и то, что определения КС не будут подлежать разъяснению. Кроме того, у Конституционного Суда больше не будет официального издания – «Вестника Конституционного Суда Российской Федерации», наличие которого является существенным признаком самостоятельности.
Хотя декларации о несменяемости и независимости судей Конституционного Суда в ФКЗ остаются, судьи утратили право на публичное особое мнение, что, как мне кажется, весьма существенно сказывается на их позициях. Для них также вводятся запреты критиковать «в какой бы то ни было форме» решения Суда и обнародовать свое несогласие с решением. Что весьма примечательно, данных поправок в первоначальном тексте законопроекта не было, их ввели только после первого чтения в Государственной Думе. Именно эти новации вызвали резкую реакцию многих юристов, продиктованную отступлением от принципов открытости Суда и лишения судей права на свободу слова.
Судья теперь может быть отстранен от участия в рассмотрении дела по совершенно новому, очень широкому основанию, которое трактовать можно по-разному - если «имеются обстоятельства, которые могут вызвать сомнение в объективности и беспристрастности судьи». Виноградова Е.В. и Патюлин Г.С., не согласны с вмешательством и посягательством на независимость судей, поскольку именно этот принцип является основой их беспристрастности. При этом возможность Президента предложить Совету Федерации отстранить судью Конституционного Суда от должности угрожает независимости всего судейского корпуса высших судов, а судейская независимость становится ничем не подкрепленной декларацией, и судьи, таким образом, лишаются возможности вынести решение, неугодное законодательной или исполнительной власти.
Поправки расширили также компетенцию Конституционного Суда новыми фрагментами. Во-первых, предварительным нормоконтролем законопроектов, федеральных конституционных и федеральных законов, законов субъектов Федерации. Во-вторых, вопросами об исполнимости решений международных судов, иностранных или международных третейских судов, если эти решения противоречат, как сказано, «основам публичного правопорядка Российской Федерации», а также участием Конституционного Суда в процедурах снятия неприкосновенности с бывшего президента. Это также было отражено в ФКЗ «О Конституционном Суде» в новой редакции в виде обновленного перечня полномочий.
На данный момент неизвестно, как часто в практике Конституционного Суда будут всплывать новые аспекты компетенции, так как чаще всего КС рассматривает жалобы граждан и организаций, более насущным представляется уточнение о том, что понимать под «исчерпанием всех других внутригосударственных средств судебной защиты», при условии чего Конституционный Суд теперь сможет принять жалобу к рассмотрению. Таким образом, требования к жалобам ужесточатся достаточно существенно, и никакого реального периода для адаптации граждан, чьи права были нарушены, к новым правилам не оговорено.
Хотелось бы отметить, что какими бы многоплановыми ни были попытки модернизации Конституционного Суда, в результате проведенного анализа вырисовывается образ малочисленного, открытому к быстрым кадровым заменам, закрытого для стороннего наблюдателя и труднодоступного для граждан Конституционного Суда РФ. Каким же на самом деле будет модель судебного органа конституционного контроля в Российской Федерации в новом виде - покажет время и практика.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, проанализировав полномочия, которыми был наделен Конституционный Суд Российской Федерации изначально, как эти полномочия изменялись с течением времени, и какими они стали в настоящее время, можно сделать некоторые выводы, в частности, о постепенном и достаточно существенном влиянии на независимость Конституционного Суда.
Считаю, стоит еще раз уточнить, что Конституционный Суд — это фактически высшая, последняя инстанция, и он должен вступать в действие лишь тогда, когда не срабатывает вся остальная система власти или правосудия. Следует подчеркнуть, что Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. При осуществлении конституционного судопроизводства он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. В качестве итога конституционного судопроизводства видится формирование Конституционным Судом определенных правовых позиций — обобщенных представлений Конституционного Суда по конкретным правовым проблемам.
При этом, как мы видим, в условиях изменений 2020 года полномочия и возможности деятельности Конституционного Суда РФ были изменены таким образом, что оставаться вне политики, быть полностью самостоятельным и беспристрастным ему будет достаточно проблематично в связи с серьезным посягательством на независимость и свободу слова Конституционного Суда и его судей.
Пока можно указать только на то, что подобные изменения представляют собой продукт достаточно ясно определенной модификации Конституционного Суда за последние 10 лет, итогом которой стала, по существу, смена модели полномочий, которые были изменены и расширены достаточно ощутимо, и существенного уменьшения гарантий независимости и самостоятельности Конституционного Суда в России. Последствием изменений является существенное уменьшение способности Конституционного Суда в опоре на Конституцию РФ противопоставлять себя исполнительной и законодательной власти, защищать права и свободы граждан, о чем частично, но достаточно ясно может свидетельствовать принятое им исключительно положительное Заключение о поправке к Конституции РФ. Окончательно последствия такой модернизации будут ясны после практического применения новых положений о Конституционном Суде в будущем.
67к
