Законотворческая деятельность является важным фактором нормотворчества. При этом следует отметить, то, что нормотворчество, по своей сути – есть процесс придания юридической силы нормам, традициям, обычаям, уже имевшимся в данном обществе и сопровождавшим процесс его исторического развития.
Законодательный процесс представляет собой сложное социальное явление, имеющее управленческую природу и является одной из форм государственного руководства и обществом и контроля процессов, происходящих в нем.
Законотворческий процесс представляет из себя целую систему процессов: выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных право образующих общественных отношений; возможное проведение специальных исследований по данному направлению; подготовка законопроекта; обсуждение законопроекта; доработка законопроекта; принятие законопроекта; процессуальное оформление законопроекта и утверждение его специальными институтами власти; опубликование текста законопроекта в официальных источниках СМИ и вступление норм законопроекта в законную силу.
Круг субъектов права законодательной инициативы не одинаков для разных государств. Как правило, в него входят глава государства (монарх, президент), палаты парламента, постоянные комиссии и комитеты палат. Иногда этим правом могут обладать иные субъекты: советы крупных регионов, Генеральный прокурор, Верховный суд и некоторые другие органы по вопросам своей компетенции, сенаторы, депутаты.
В Италии, согласно ст. 70 Конституции Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г. законодательную функцию имеют обе палаты парламента. При этом правом законодательной инициативы обладает Правительство, члены палат Парламента, органы и институты власти, наделенные правом законодательной инициативы по конституционному закону, а так же непосредственно народ – путем внесения от имени не менее 50 тыс. избирателей предложения, составленного в форме постатейного проекта.
Согласно ст. 72 Конституции Итальянской Республики каждый законопроект анализируется специальной комиссией палаты, а затем – самой палатой, которая одобряет его постатейно и в целом. При этом, регламенты палат устанавливают сокращенную процедуру рассмотрения и обсуждения законопроектов, объявленных срочными.
Регламенты палат могут устанавливать также в каких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение законопроектов передается комиссиям, в том числе постоянным, образованным пропорционально составу парламентских фракций. Но и в этих случаях законопроект до момента его окончательного утверждения возвращается в палату, если Правительство, или одна десятая часть членов палаты, или одна пятая часть комиссии потребует его обсуждения и голосования в самой палате или передачи его на ее окончательное утверждение голосованием без обсуждения. Регламент устанавливает форму, обеспечивающую публичность в работе комиссий.
Далее согласно ст. 73 Конституции Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г. законы в обязательной форме промульгируются (отправляются на подпись и подписываются) Президентом Республики в течение месяца со дня их утверждения. Если же палаты, каждая абсолютным большинством голосов своих членов, объявляет закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе.
Законы публикуются немедленно после промульгации и вступают в силу на пятнадцатый день после их опубликования, если в самом законе не установлен другой срок.
За Президентом остается право после поступления к нему на подпись проекта закона отправить его с учетом мотивированного сопровождения на доработку и новое обсуждение в палату. При повторном одобрении палатой проекта закон Президент обязан подписать проект закона, и, таким образом закон промультируется. Данные нормы закреплены в ст. 74 Конституции Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г.
В случае отмены закона (за исключением законов о налогах и бюджете, амнистии и помиловании, одобрении ратификации международных договоров) или какой-либо его части, акта, имеющего силу закона, при поддержке 500 тыс. избирателей или 5 областных советов назначается референдум, который решает судьбу закона или акта, имеющего силу закона.
В референдуме имеют право участвовать все граждане, участвующие в избрании Палаты депутатов (т.е. – дееспособные и деликтоспособные).
Согласно ст. 75 Конституции Итальянской Республики 1947 г. вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании участвовало большинство имеющих на это право и если предложение собрало большинство голосов признанных действительными. Только закон устанавливает порядок проведения референдума.
Законодательные функции, по ст.76 Конституции Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г. могут быть делегированы Правительству (только с указанием руководящих принципов и критериев такой делегации и только на ограниченное время по определенному кругу вопросов). При этом, согласно ст. 77 Конституции Итальянской Республики Правительство не может без делегации палат издавать декреты, которые имеют силу обычного закона.
Когда в случаях особой необходимости и срочности Правительство под свою ответственность принимает временные распоряжения, имеющие силу закона, то оно должно в тот же день представить их для утверждения в палаты, которые, даже если они распущены, специально созываются и собираются в течение пяти дней.
Декреты теряют силу с момента издания, если они не получили законодательного утверждения в течение шестидесяти дней, следующих за их опубликованием. Палаты могут регулировать законом правовые отношения, возникшие на основе декретов, которые не получили силу закона.
Для некоторых стран характерен достаточно широкий круг субъектов права законодательной инициативы. В США, напротив, согласно р. 1 ст. 1 Конституции Соединенных Штатов Америки от 1787 г. вся законодательная инициатива принадлежит Конгрессу Соединенных Штатов, состоящему из Сената и Палаты представителей (исключение составляет проект бюджета, который представляется Президентом).
Согласно положениям р. 7 ст. 1 Конституции Соединенных Штатов от 1787 г. все законопроекты о поступлении государственных доходов исходят от Палаты представителей; но Сенат может, как и по другим законопроектам, предлагать к ним поправки либо соглашаться на их внесение.
При этом, согласно Поправке 1 к Конституции Соединенных Штатов, Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии либо запрещающего свободное ее исповедание, либо ограничивающего свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб.
Р. в ст. 1 Конституции Соединенных Штатов от 1787 г. Конгресс имеет право осуществлять исключительную законодательную власть по всем вопросам в отношении того округа (не превышающего по площади десяти квадратных миль), который вследствие уступки отдельными штатами и ее принятия Конгрессом станет местом пребывания правительства Соединенных Штатов, и осуществлять такую же власть на всех территориях, выкупленных с согласия легислатур тех штатов, где они расположены, для возведения фортов, постройки складов, арсеналов, верфей и других необходимых сооружений, и издавать все законы, которые необходимы и уместны для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов, или какому-либо его департаменту, или должностному лицу.
Порядок внесения законопроекта непосредственно в законодательный орган имеет ряд особенностей.
Каждый законопроект, принятый Палатой представителей, прежде чем станет законом, направляется на рассмотрение и подписание Президенту Соединенных Штатов; если Президент одобряет законопроект, он подписывает его, если не одобряет, то возвращает со своими возражениями в ту из палат, от которой исходил законопроект, и эта палата заносит в свой журнал все возражения полностью и приступает к его пересмотру. Если после такого пересмотра две трети палаты одобрят законопроект, он направляется вместе с возражениями Президента в другую палату, в которой он будет рассмотрен повторно, и по принятии двумя третямипалаты становится законом.
Если какой-либо законопроект не возвращен Президентом в течение десяти дней (не считая воскресных дней) после того, как был ему представлен, законопроект становится законом так же, как если бы он был подписан Президентом, если только перенос заседаний Конгресса не препятствует возвращению законопроекта – в этом случае законом он не становится.
В некоторых странах они могут быть представлены в любую из палат (Италия), в других - делается исключение для финансовых биллей: ими занимается нижняя палата (США).
В США обсуждение и доработка законопроекта в законодательном органе - это важная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.
Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. В большинстве стран проект проходит три чтения (хотя законодательная практика знает примеры одного, двух и четырех чтений).
В США первое чтение не имеет значения, поскольку проект сразу направляется в комитет. Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном - передается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем проекта.
В США основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. В зависимости от своего содержания билль передается на рассмотрение профильного комитета. При определении комитета (комиссии), которому законопроект должен быть передан на рассмотрение, могут возникать конфликты. Решающее слово остается за палатой, при которой образуются комиссии. Если рассматриваемый законопроект входит в круг интересов нескольких комиссий, то каждая из них может потребовать, чтобы им была предоставлена возможность высказать мнение по интересующему вопросу.
На стадии второго чтения происходит обсуждение и голосование каждой статьи проекта, отдельных поправок, однако уе невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении. Если значительная часть депутатов не согласна с содержащимися в проекте принципиальными решениями, возможно его отклонение и прекращение работы над законопроектом.
В третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не допускаются, за исключением редакционных. Законопроект может быть отклонен голосованием.
В США комитет или подкомитет направляет копии законопроекта заинтересованным организациям и дает их представителям возможность выступить на своем заседании, организуя публичное слушание. Он может вызвать свидетелей, которые обязаны явиться под угрозой штрафа.
Работа комитета (комиссии) завершается составлением письменного доклада. От позиции, которую выразит в докладе комитет (комиссия), будет определяться судьба законопроекта. Поскольку при этом возможны разногласия между членами комитета (комиссии), в палате представителей Конгресса США меньшинство комитета (комиссии) может подготовить отдельный доклад и назначить своего докладчика.
Конституция Французской обеспечивает мощный контроль Правительства за ходом обсуждения законопроектов. Так, ст. 34 Конституции Французской республики от 1958 г. прямо утверждает, что законы принимаются Парламентом.
В ст. 39 утверждается, что законодательная инициатива принадлежит одновременно и премьер-министру, и членам парламента. Законопроекты обсуждаются в Совете министров после заключения Государственного совета и вносятся в бюро одной из палат. Финансовые законопроекты вносятся в первую очередь в Национальное собрание.
Пи этом, предложения и поправки, внесенные членами Парламента, не могут быть приняты, если следствием их принятия явится либо сокращение государственных ресурсов, либо увеличение государственных расходов.
Согласно части первой ст. 41 Правительство может заявить о неприемлемости поправки на том основании, что она не входит в законодательную компетенцию Парламента или входит в сферу этой компетенции, делегированную Правительству; разногласия по этому вопросу между правительством и председателем соответствующей палаты разрешаются Конституционным советом в 8-дневный срок. После открытия прений Правительство может возражать против рассмотрения любой поправки, которая не была ранее представлена в комиссию. При этом согласно ст. 42 обсуждение законопроектов в палате, в которую они внесены, ведется по тексту, представленному Правительством. Текст, принятый одной палатой, другая палата обсуждает в том виде, в каком он ей передан.
В соответствии со ст. 43 законопроекты и законодательные предложения по требованию Правительства или палаты, в которую они внесены, могут передаваться на рассмотрение специально создаваемых по этому поводу комиссий.
Проекты и предложения, в отношении которых такое требование не было выдвинуто, — в одну из постоянных комиссий, число которых ограничено шестью в каждой палате.
Члены Парламента и Правительства имеют право вносить поправки. После начала дебатов Правительство может выступить против рассмотрения любой поправки, которая предварительно не рассматривалась в комиссии. По требованию Правительства палата, рассматривающая законопроект, должна в ходе одного голосования принять решение по всему обсуждаемому тексту или его части, оставляя только те поправки, которые предложены или приняты Правительством.
Мощный контроль осуществляется также со стороны Президента республики. Так, президент Республики промульгирует законы в течение 15 дней, следующих после передачи Правительству окончательно принятого закона.
Он может до истечения этого срока потребовать от Парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей. В этом новом обсуждении не может быть отказано.
Кроме того, согласно ст. 11 Конституции Французской республики от 4 октября 1958 г. президент Республики по предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат Парламента, которое публикуется в Официальном вестнике, может передать на референдум любой законопроект об организации государственной власти, о реформах, касающихся экономической или социальной политики и публичных служб, им содействующих, или направленный на одобрение ратификации какого-либо договора, который, не вступая в противоречие с Конституцией, отразился бы на функционировании институтов.
Когда референдум организуется по предложению Правительства, последнее выступает перед каждой палатой с заявлением, которое подлежит последующему обсуждению.
Когда законопроект одобрен референдумом, Президент Республики промульгирует закон в течение 15 дней после объявления результатов голосования.
Таким образом, становится понятным, что в европейских государствах – Франции, США, Италии важную роль в законотворческой деятельности играют специальные комиссии Парламента. Значительную роль играет Президент, который также анализирует и подписывает законопроекты.
Здравствуйте. Готов помочь вам в решении ваших проблем.
