Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, закрепляет важнейшие права и свободы человека, а также принцип обязательности и неотъемлемости их соблюдения. Органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать эти права и свободы и обеспечивать их защиту. В Российской Федерации, несмотря на деятельность многочисленных органов власти, для которых функция защиты прав и свобод человека является основной, вопрос гарантированности прав и свобод является наиболее острым. Создание института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и включение его в конституционно-политическую систему являются одним из направлений деятельности государства по развитию демократических институтов, которые предназначены для дальнейшего укрепления статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. Впервые так называемый правовой институт омбудсмена возник в Швеции в начале XIX века, а сегодня он имеет место в государственно-правовой системе около 100 государств мира, в том числе и Российской Федерации. В разных странах эта должность называется по-разному: омбудсмен, проведор, медиатор, уполномоченный и т.п., но чаще используется термин «омбудсмен».
Под омбудсменом понимается «достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений». В статье 103 Конституции Российской Федерации упоминается о введении в систему государственных органов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, основной задачей которого является «обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами». Институт уполномоченного по правам человека как государственный институт, признаваемый государством, нетрадиционен для России и появился в нашей стране недавно. В настоящее время идет поиск эффективных форм, методов и направлений его деятельности. Само существование нового правового института является показателем тех глубоких перемен, которые в последние годы претерпевает политическая система Российской Федерации.
Одной из главных особенностей уполномоченных по правам человека в Российской Федерации является практически полное отсутствие у него каких-либо силовых функций. Он не правомочен на вынесение государственно-властных решений. Его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Можно сказать, что этот конституционно-правовой институт в большей степени является публично-правовым средством защиты, то есть «властью авторитета», так как лишен каких-либо признаков «власти силы». Как указывается в ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Э. А. Памфилова за 2015 год: «исходя из оценки современного состояния экономики, социальных институтов, отечественной судебной системы и правоохранительных органов, а также пока еще слабого правового сознания на всех - государственных и общественных - уровнях, можно утверждать, что на современном этапе развития страны разрыв между правовыми постулатами, закрепленными в Конституции Российской Федерации, и реальными механизмами защиты прав, свобод человека и достоинства личности остается глубоким». Следовательно, институт Уполномоченного по правам человека необходим не только как правовой орган, наблюдающий за законностью действий государственных органов и обеспечивающий соблюдение, и защиту прав и свобод человека и гражданина в определенной сфере, но и для повышения правовой культуры, просвещения граждан по вопросам прав и свобод, форм и методов их защиты.
Наиболее уязвимыми граждане Российской Федерации оказываются при реализации своих прав в социально-экономической сфере, поскольку жизнеобеспечивающие вопросы сосредоточены в основном в ней. При этом не упускаются из вида государственная жизнь и межнациональные отношения, столь актуальные на современном этапе развития федеративного устройства Российского государства.
Другой важной особенностью обсуждаемого института является его открытость и доступность, политическая нейтральность и самостоятельность. Как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, так и региональные уполномоченные по правам человека после своего назначения (избрания) действуют, подчиняясь только закону. Они не встроены ни в какую из существующих систем органов государственной власти и органов местного самоуправления. Среди них самих также нет никакой властной иерархии – как федеральной, так и региональной.
Первым Уполномоченным по правам человека в нашей стране был С.А. Ковалев, который выполнял свои полномочия с 17 января 1994 года по 10 марта 1995 года. В мае 1998 года эту должность занял известный юрист, профессор, доктор юридических наук, специалист в области конституционного права О.О. Миронов. Преемником О.О. Миронова в 2004 году стал В.П. Лукин, доктор исторических наук, бывший Чрезвычайный и Полномочный Посол России в США. 18 марта 2014 года на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации назначена Э.А. Памфилова. Памфилова – известный российский политический, государственный и общественный деятель, в прошлом министр социальной защиты населения.
С 22 апреля 2016 года на пост Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации назначена Москалькова Татьяна Николаевна. К кандидату на должность уполномоченного каких-либо требований по образовательному цензу и специальности Федеральным конституционным законом не предусмотрено, в то же время владение многими языками позволяет лучше организовывать работу с жалобами как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан, и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации. Как же обстоят дела становления нового правового института в субъектах Российской Федерации? Согласно официальному сайту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, по состоянию на июнь 2015 года уполномоченные по правам человека действуют уже в 82 субъектах Российской Федерации. Кроме того, появились уполномоченные по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, а также уполномоченные по защите прав других категорий лиц (по правам коренных и малочисленных народов). Фактически создание института регионального уполномоченного по правам человека прописано в конституциях 21 республики, в том числе Республике Марий Эл. В других субъектах Российской Федерации несудебный орган защиты прав граждан предусмотрен либо в уставах, либо в специально принимаемых законах. По данным Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по состоянию на 2013 год, начиная с 1998 года, то есть с момента ратификации Россией Европейской конвенции о правах человека, в Страсбург – «Европейский суд поступило около 40 тысяч жалоб в отношении России», что свидетельствует о том, что существующая судебная система Российской Федерации не обеспечивает должной защиты прав и свобод граждан, и она не лишена недостатков в своей деятельности. При таких обстоятельствах уполномоченный по правам человека не подменяет деятельности суда и прокуратуры, а выступает в роли правового института, действующего дополнительно с правозащитными органами.
Законы субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека и практика их деятельности свидетельствуют о необходимости признания за ними права внесения протестов на вступившие в законную силу решения судов и права законодательной инициативы, что позволит, без сомнения, ускорить процедуру прохождения проектов законов до окончательного рассмотрения и принятия предложений уполномоченных по совершенствованию регионального законодательства, повысит эффективность их деятельности в области защиты прав и свобод граждан.
Нельзя не упомянуть еще об одной важной роли уполномоченного по правам человека. Поскольку согласно статье 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы», уполномоченный может существенно влиять на разработку и применение правовых норм с тем, чтобы федеральное законодательство привести в соответствие с международными гуманитарными тенденциями, а правоприменительную практику освободить от дискриминации и волюнтаризма, обеспечив при этом приоритет соблюдения прав граждан.
На мой взгляд, институт омбудсмена должен быть создан во всех субъектах Российской Федерации. Кроме того, следовало бы унифицировать вопросы его организационного характера и функции на всей территории страны. Представляется также необходимым совершенствование законодательства Российской Федерации об уполномоченном по правам человека.
В Федеральном законе отсутствуют статьи о взаимодействии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с таковыми в субъектах Российской Федерации, что снижает в целом эффективность деятельности данного института в России. В этой связи, по моему мнению, нужно предусмотреть способы и формы такого взаимодействия. Нуждаются в доработке и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В частности, целесообразно внести дополнения в регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, в законы об административных правонарушениях, в реестры государственных должностей в части регулирования правового статуса регионального уполномоченного по правам человека.
