Этот секретный комитет Сената решает, будут ли законопроекты жить или умирать

Вы о ней не слышали, и ваш сенатор штата, возможно, тоже не слышал. Группа рабочих правил помогает определить судьбу сотен законопроектов в конце каждой законодательной сессии.

В последние две недели законодательной сессии Сенат штата Нью-Йорк, скорее всего, примет сотни законопроектов и позволит сотням других законопроектов не получить голосования.

Кто решает судьбу законопроектов? На бумаге это Комитет по правилам Сената, формально одна из самых влиятельных групп в законодательном органе Нью-Йорка. Как только другие комитеты Сената прекращают заседания за несколько недель до окончания сессии, Комитет по правилам становится единственным способом вынести законопроект на голосование в Сенат. Но любой, кто видел заседания комитета, знает, что на самом деле решения принимаются не там.

Заседания почти никогда не длятся дольше 10 минут, а могут быть короче 13 секунд . Заместитель лидера большинства в Сенате Майкл Джианарис зачитывает быстрый список законопроектов, объявляет их одобренными и закрывает заседание. Другие сенаторы редко выступают. Редко бывает что-то похожее на дебаты или обсуждение.

Это прибережено для тех случаев, когда избранная группа сенаторов-демократов может встретиться вне поля зрения общественности.

До тех пор, пока Сенат не закроется на год 6 июня, многие из оставшихся решений года будут вынесены на рассмотрение так называемой группы рабочих правил, круга сенаторов, выбранных лидером большинства Андреа Стюарт-Казинс. В серии закрытых заседаний группа рассматривает законопроекты, ожидающие рассмотрения, и сообщает лидеру большинства, какие из них они рекомендуют вынести на рассмотрение Сената.

Это почти полностью неизвестно широкой публике.

«Его существование никогда не признается», — сказал человек, имеющий непосредственную информацию о деятельности демократов в Сенате.

Секретность — это данность в Олбани. Законодатели и хорошие правительственные группы десятилетиями жаловались, что руководство контролирует законодательный процесс , оттесняя рядовых членов и общественность. Губернатор, спикер Ассамблеи и лидер большинства в Сенате обсуждают государственный бюджет за закрытыми дверями. Законодателям дается всего несколько часов на чтение законопроектов объемом в тысячу страниц, прежде чем они проголосуют по ним.

В таких случаях, по крайней мере, ясно, кто командует. Но даже некоторые сенаторы штатов заявили, что не знали о существовании Working Rules. Другие сказали, что слышали о ней, но понятия не имели, кто ее члены. New York Focus получил документы, которые раскрывают имена по меньшей мере 12 членов группы прошлого года — плюс все законопроекты, которые они рассматривали.

Большинство комитетов Сената прекратили заседания на прошлой неделе. Если законопроект не прошел официальный комитет к этому сроку, «единственный способ провести законопроект на рассмотрение — через комитет по рабочим правилам», — сказала сенатор-демократ Рэйчел Мэй, которая не является членом группы. «Обычный метод — попросить председателя — комитета, в котором находится законопроект, — передать его в комитет по рабочим правилам».

После принятия рабочих правил комитет по официальным правилам должен принять законопроект, прежде чем он поступит в Сенат.

«Это не какой-то загадочный комитет».

— бывший сенатор штата Алессандра Бьяджи

New York Focus получил список из более чем 600 законопроектов, которые группа Working Rules рассматривала в прошлом году, составленный источником в Сенате. Список основан на повестках заседаний, помеченных как «личное и конфиденциальное». Он не показывает, как комитет голосовал по каждому законопроекту, но около половины в конечном итоге были одобрены полным составом Сената, включая законопроекты о содействии климатически безопасным модернизациям доступного жилья и защите доступа к гендерно-подтверждающей медицинской помощи для несовершеннолетних.

Другая половина так и не попала в Сенат. Среди провалившихся законопроектов был громкий законопроект, спонсируемый большинством сенаторов, чтобы облегчить пожилым жителям Нью-Йорка получение условно-досрочного освобождения и создать государственную банковскую систему . (Эти два законопроекта также не прошли через Ассамблею; возможно, члены Ассамблеи решили не тратить время на меры, которые не пройдут через нижнюю палату.)

Майкл Мерфи, представитель демократов в Сенате, заявил в своем заявлении New York Focus, что этот процесс «децентрализует процесс рассмотрения в конце сессии, поскольку обычный процесс работы комитетов завершается».

«Группа разнообразных, постоянно меняющихся сенаторов рассматривает вместе с экспертами сложные законопроекты, которые так и не прошли через процесс комитета», — сказал Мерфи. «Затем эти законопроекты выносятся на обсуждение и рассмотрение всей конференции, прежде чем будет принято окончательное решение о деятельности в зале. Лидер большинства Стюарт-Казинс всегда полагалась на экспертизу и опыт своих членов, и эта система является продолжением этой веры».

«Его существование никогда не признается».

Но законопроекты, которые не проходят Рабочие правила, часто не обсуждаются на полной Демократической конференции Сената, а это означает, что отклонение от Рабочих правил — это конец пути. В ответ на последующие вопросы Мерфи сказал, что любой сенатор-демократ может «запросить» полное обсуждение Демократической конференции любого законопроекта, включая те, которые не проходят Рабочие правила, «в любое время».

По словам Мерфи, каждый законопроект, прошедший Рабочие правила, «выносится на конференцию для обсуждения», прежде чем поступает в Сенат.

Несколько человек, говоривших с New York Focus, отметили, что Working Rules играет полезную роль, предоставляя законопроектам дополнительный раунд экспертной проверки.

«В течение года есть несколько моментов, когда группы формируются для принятия решений, и это лишь один из них. Это не какой-то загадочный комитет», — сказала бывший сенатор штата Алессандра Бьяджи, которая занимала этот пост с 2019 по 2022 год.

Однако эта секретность существует уже несколько десятилетий.

Бывший член Ассамблеи Ричард Готтфрид рассказал New York Focus, что впервые узнал о Рабочих правилах в 1990-х годах, после десятилетий работы в законодательном органе, от лоббиста, который сообщил ему, что комитет блокирует один из его законопроектов.

«Лоббист сказал: «О, это закреплено в «суперправилах», — вспоминает Готфрид. — А я спросил: «Что это?»»

Корзина с законопроектами стоит рядом с секретарем отдела журналов Сената, 22 июля 2020 года.

Корзина со счетами стоит рядом с секретарем отдела журналов Сената, 22 июля 2020 г. | Служба информации Сената штата Нью-Йорк

Желанные места в группе Рабочих правил дают сенаторам голос на ключевом этапе законодательного процесса. Присоединение к группе также может дать им больше шансов принять собственные законопроекты. Когда известные члены Рабочих правил прошлого года рассматривали свои собственные законопроекты, более 70 процентов из них дошли до зала и прошли Сенат. Когда группа рассматривала законопроекты, спонсируемые другими сенаторами, это сделали только 40 процентов.

Членами Working Rules в прошлом году были законодатели с большим стажем, такие как Джанарис, или члены из более умеренных округов, такие как сенатор Джеймс Скуфис из долины Гудзона, который был переизбран с небольшим перевесом в 2022 году. Группа иногда рассматривает вопрос о том, может ли тот или иной законопроект нанести ущерб шансам демократов на переизбрание в колеблющихся округах, сообщили три источника, знакомых с группой. (Мерфи сказал, что он «никогда не слышал» о том, чтобы подобные политические соображения поднимались в Working Rules; он отказался сообщить, присутствовал ли он лично на заседаниях.)

Состав группы меняется из года в год, но некоторые сенаторы постоянно входят в нее, сообщили источники New York Focus. Документы, изученные New York Focus, указывают, что в прошлом году в состав группы входили сенаторы Джамал Бейли, Нил Бреслин, Эндрю Гунардес, Брэд Хойлман-Сигал, Тим Кеннеди, Лиз Крюгер, Шелли Майер, Роксана Персо, Хосе Серрано и Кевин Томас, а также Джанарис и Скуфис. В прошлогодней статье New Republic сенатор Тоби Стависки упоминался как член «неофициального рабочего комитета» вместе с другими членами группы Рабочих правил.

Внутренние процедуры Working Rules неформальны, согласно нескольким источникам. Сотрудники представляют членам сотни счетов в длинных пакетах, в которых описывается их предполагаемое финансовое воздействие и содержатся меморандумы от заинтересованных групп, таких как Нью-Йоркский университет, Архиепископия Нью-Йорка и лоббистская ассоциация страховой отрасли Health Plan Association.

«Было бы глупо отвечать на этот вопрос».

—Сенатор Джо Аддаббо

Затем сенаторы стремятся достичь консенсуса по вопросу о том, следует ли выносить законопроект на обсуждение. Иногда один голос, категорически за или против законопроекта, может одержать победу. Если есть разногласия, окончательное решение может достаться Стюарту-Казинсу.

Бьяджи, бывший сенатор штата, отметила, что демократы Сената также формируют рабочие группы для установления приоритетов в конкретных областях политики, таких как здравоохранение и образование. Она сказала, что сама не является членом, но что Рабочие правила — это «очень нормальный процесс».

Законопроекты, проходящие через Рабочие правила, часто плывут в низ. Путь законопроектов, которые не проходят, гораздо сложнее, хотя отдельные сенаторы все еще могут отстаивать свои приоритеты во время заседаний полной Демократической конференции.

Пустые стулья в здании Капитолия штата Нью-Йорк в Олбани, вестибюль сената

Многие сенаторы штата не знают, кто получит место в влиятельной Группе рабочих правил. | Медиа-службы Сената штата Нью-Йорк

Группа Working Rules изначально не привлекала к себе внимания. В отличие от многочисленных официальных комитетов Сената, которые обязаны открывать свои заседания для публики и транслировать их в прямом эфире, Working Rules не обязана объявлять о своих заседаниях или транслировать их. Фактически, у нее вообще нет публичного присутствия.

Во время законодательной сессии проводятся регулярные конференции всех 41 демократов Сената, на которых они обсуждают — также за закрытыми дверями — какие законопроекты выносить на сенатское заседание. Рабочие правила обычно не упоминаются.

«Я предполагаю, что большой процент членов даже не знает о его существовании», — сказал человек, имеющий непосредственные знания о деятельности сенаторских демократов.

На вопрос о Рабочих правилах сенатор Наталия Фернандес, новичок, сказала, что не слышала о них. Другой недавно избранный сенатор-демократ также не был знаком с этим термином. Ряд более старших сенаторских демократов, которые не являются членами Рабочих правил, были с ним знакомы.

Президент Ассоциации больниц Большого Нью-Йорка Кеннет Раске сидит за столом и жестикулирует ручкой на фоне американского флага.

Как лоббисты больницы, критикующие бюджет Хочул, принесли миллиард долларов

Крис Брэгг

Некоторые члены Working Rules избегают упоминать об этом другим сенаторам, чтобы их не доставали вопросами о том, почему те или иные законопроекты не продвигаются. Мэй, которая не является членом Working Rules, сказала, что если бы личности членов были известны, их бы «преследовали все мы».

New York Focus обратился за комментариями ко всем известным членам Working Rules. Некоторые ушли. Никто не согласился обсуждать это официально, а большинство вообще отказались говорить, переадресовав вопросы Мерфи, представителю демократов Сената.

«Это не моя позиция, чтобы комментировать такого рода организационные вопросы», — сказал Хойлман-Сигал, который был указан в составе группы в прошлом году, но отказался подтвердить или опровергнуть свою роль. «Это вопрос руководства Сената, который находится под руководством лидера, и я, конечно, не могу говорить за кого-либо. Другими словами, выше моей зарплаты».

«Я не имею права обсуждать рабочие правила», — заявил Скуфис.

Ряд лиц, не являющихся членами, также не захотели обсуждать аспекты Рабочих правил.

На вопрос, знает ли он, какие коллеги заседают в Рабочих правилах, и прошли ли его законопроекты через этот орган, ветеран-сенатор-демократ Джо Аддаббо ответил: «Я не на свободе. Было бы глупо с моей стороны отвечать на этот вопрос».

Аддаббо заявил, что Рабочие правила — это «инфраструктура» для определения того, какие законопроекты могут быть реально приняты в течение последних двух недель сессии.

«Есть ли у него поддержка? Есть ли у него голоса? Он продвигается в Ассамблее?» — сказал Аддаббо, описывая типы вопросов, рассматриваемых группой. «Я не против структуры. Для меня это делает нас более эффективными».

«Очевидно, что это способ для лидеров большинства получить определенный уровень контроля».

—Лидер меньшинства в Сенате Роберт Ортт

Working Rules тем более влиятельны, что официальные комитеты законодательного органа имеют мало формальной власти. Если лидер большинства Стюарт-Казинс выступает против законопроекта, она может заблокировать председателю комитета возможность внести его в повестку дня комитета.

В прошлом году законопроект о содействии реконструкции доступного жилья томился без голосования в комитете с февраля по июнь. Затем он попал в повестку дня Рабочих правил и был проскочен в последние дни сессии.

Рабочие правила «не имели бы такого значения, если бы были реальные действия комитетов, где можно было бы наращивать импульс законопроектов», — сказал Эрик Лейн, профессор Университета Хофстра, работавший на демократов в сенате штата в 1980-х годах. «Олбани, на мой взгляд, худший в стране в отношении законодательного наделения полномочиями комитетов или членов».

Сторонники Рабочих правил утверждают, что необходимо отсеивать несовершенные законопроекты, и что если бы группы не было, губернатор был бы вынужден накладывать больше вето. А проведение собраний за закрытыми дверями, а не публично, позволяет членам говорить более свободно.

Готфрид, бывший член ассамблеи, утверждал, что, несмотря на свою секретность, группа по рабочим правилам более демократична, чем метод Ассамблеи по определению того, какие законопроекты подлежат голосованию, который просто отдается на усмотрение спикера Карла Хисти и его сотрудников.

«Можно утверждать, что это более ориентированный на членов подход», — сказал он.

Законодательное собрание Нью-Йорка не уникально в том, что имеет орган, который может остановить законопроекты от попадания на рассмотрение на основе решений, которые принимаются вне поля зрения общественности. В Калифорнии, например, председатели влиятельного комитета по ассигнованиям каждой законодательной палаты имеют две возможности в год помещать законопроекты в так называемый «файл приостановки», который останавливает их продвижение без объяснения причин.

Как и в Нью-Йорке, сторонники защищают этот процесс как необходимый для проверки большого количества законопроектов и обеспечения того, чтобы законодательный орган не тратил больше, чем позволяет штат. Но эксперты говорят, что такие маневры — в любом штате — могут задержать принятие важных законов из поля зрения общественности.

Здание Капитолия штата Олбани с табличками «Сдается в аренду» на окнах.

Законодатели-арендодатели сами себя исключили из числа выселений по уважительной причине

Питер Томао и Сэм Меллинс

«Законодательные органы обязательно должны сузить круг законопроектов, которые они, скорее всего, рассмотрят», — сказал Майкл Герхардт, профессор права в Университете Северной Каролины и соавтор учебника по законодательным процессам. «Если это происходит за закрытыми дверями, это сильно затрудняет привлечение людей к ответственности».

В отличие от Нью-Йорка, метод Калифорнии позволяет общественности знать, кто несет ответственность за законопроекты, которые не проходят. В январе Los Angeles Times сослалась на то, что председатель Комитета по ассигнованиям Сената Энтони Портантино использовал файл с приостановкой как на причину, по которой они не одобрили его недавнюю неудачную заявку на участие в Конгрессе. «Портантино тихо убил много хороших законопроектов», — писала Times, — «задерживая их на неопределенный срок без объяснений».

Working Rules, напротив, может работать без публичной подотчетности. По словам лидера республиканского меньшинства в Сенате Роберта Ортта, республиканцы, контролировавшие Сенат до 2019 года, использовали группу примерно так же, как правящие демократы делают это сегодня.

«Я видел в этом практический или функциональный аспект больше, чем что-либо еще», — сказал Ортт. «Вы говорите о таком объеме законодательства, что вам нужен какой-то способ его проверить».

Это также был полезный инструмент для поддержания власти руководства. «Очевидно, что это также способ для лидеров большинства иметь определенный уровень контроля», — сказал он. «Давайте не будем притворяться, что это не так».