Отграничение мер обеспечения административного производства от иных мер административного характера

В последние годы многие отечественные ученые – специалисты в сфере административного права (в частности, А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий) меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях выделяют в отдельную группу [Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: Зерцало, 2014. – С. 321]. Той же позиции придерживаются Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров, которые вышеназванные меры помещают в группу мер административного принуждения [Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник / Отв. ред. Л.Л. Попов. – М.: Проспект, 2010. – С. 261].

С нашей точки зрения, достаточно обоснованным является выделение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в самостоятельную группу мер административного принуждения. По словам Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинского и Ю.В. Старилова, мерам обеспечения административного производства присуща значимая роль в обеспечении административного производства по делу о соответствующем нарушении, поскольку они всецело содействуют обнаружению и последующему закреплению различных, имеющих важное значение для названного выше производства, доказательств [Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для ВУЗов. – М.: Эксмо, 2010. – С. 521].

В то же время, с точки зрения К.В. Хвастунова, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях представляют собой обладающую свойством самостоятельности группу мер административно-процессуального принуждения, которой присущи: собственная сфера практической реализации; носящий специальный характер, осуществляющий правовое регулирование применения административных мер обеспечения нормативный правовой акт – КоАП РФ (глава 27); задачи специфического содержания и (дуалистического) назначения; конкретная административно-процессуальная форма практического применения; субъекты, обладающие специальным правовым статусом и соответствующими полномочиями для их реализации на практике; особый порядок обжалования.

Многие современные ученые, чьи научные исследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях приходятся на второе десятилетие XXI в., также разделяют мнение о том, что названные выше меры необходимо рассматривать в качестве обладающей свойством самостоятельности группы мер административного принуждения. В частности, с позиции А.Ю. Соколова, меры обеспечения административного производства представляют собой систему в контексте действующего административно-процессуального законодательства.

Е.И. Сидоров утверждает о том, что развитие мер обеспечения административного производства происходит в рамках определенной правовой конструкции: меры административного принуждения – меры административного пресечения – меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях – меры ответственности [Сидоров Е.И. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела: Дисс. ... канд. Юрид. наук: 12.00.14.]

Таким образом, представляется чрезвычайно актуальной и обоснованной необходимость всестороннего исследования мер обеспечения административного производства в качестве обладающего свойством самостоятельности вида административного принуждения.

Для наиболее полного понимания институциональных особенностей и обоснования роли и значения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе административного принуждения следует провести отграничение названных выше мер от других мер административного принуждения. По утверждению В.И. Майорова, наблюдается внешняя схожесть между мерами обеспечения административного производства и, например, административно-предупредительными мерами [Майоров В.И. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе мер административно-правового принуждения // Полицейское право. Научно-практический журнал. – 2005. – № 2 (2). – С. 46]. На то же самое указывает и К.В. Хвастунов, отмечая, при этом, что, несмотря на наличие определенно выраженных черт сходства по способу осуществления, форме выражения и характеру ограничения права с административно-предупредительными мерами, все же мерам обеспечения административного производства присуще практическое применение по иным основаниям. В таком качестве предстает правонарушение (имеющее место в настоящем или могущее быть в будущем). При этом, применение мер обеспечения административного производства далеко не всегда сможет предотвратить нарушение. Применение рассматриваемых мер не связано с наличием так называемых обстоятельств исключительного характера, они не ставят перед собой цель предотвращения их негативных последствий [Хвастунов К.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые милицией: Дисс. … канд. Юрид. наук: 12.00.14. – Челябинск: Южно-Уральский Государственный Университет, 2004.].

Вместе с тем, можно обнаружить сходные черты и признаки между мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мерами административного пресечения: в связи с этим, И.А. Калашникова утверждает, что порядок их практической реализации констатирует разнопорядковость названных категорий административного воздействия, что ведет к последующему разделению их на обладающие свойством самостоятельности классификационные группы [Калашникова И.А. Меры административного принуждения, применяемые таможенными органами: Монография / И.А. Калашникова; Под ред. В.И. Майорова. – Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, ООО «Издательство РЕКПОЛ», 2008.]. С точки зрения К.В. Хвастунова, в основании сходства мер обеспечения административного производства и мер административного пресечения находится правонарушение с присущими только ему определенными признаками (необходимо отметить, что для применения административного пресечения и мер административно-процессуального принуждения совсем не обязательно всеобъемлющее установление состава правонарушения) [Хвастунов К.В. Отличия мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях от иных мер административно-правового принуждения: политология, экономика, социология, право // Научный вестник Уральской Академии Государственной Службы. – 2008. – № 5.]. Выявленная схожесть мер пресечения с мерами обеспечения является причиной того, что исследователи, придерживающиеся приоритета традиционной трехзвенной системы (выделяющие три вида мер административного принуждения: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности), рассматривают меры обеспечения административного производства в качестве составляющей, неотъемлемой структурной части мер административного пресечения, а некоторые специалисты в сфере административно-процессуального права и вовсе проводят знак равенства между названными выше мерами. На наш взгляд, подобный подход чрезвычайно сомнителен (неубедителен), поскольку подчеркиванию отличий мер административного пресечения от мер обеспечения административного производства в полной мере способствуют следующие признаки:

1) в основе практического применения: мер обеспечения – обеспечительная функция, мер пресечения – функция пресечения. Вместе с тем, меры обеспечения не могут применяться вне производства по делам об административных правонарушениях, а меры пресечения – могут;

2) специфика применения: мер обеспечения – в процессе совершения административного правонарушения и после его совершения [Административное право России: Учебник для студентов ВУЗов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012], мер пресечения – до совершения административного правонарушения;

3) для практического применения мер обеспечения характерен, в отличие от мер пресечения, определенный, установленный в соответствии с действующим законом процессуальный порядок;

4) мы выражаем согласие с утверждением К.В. Хвастунова, согласно которому, в отличие от применения мер пресечения, в основе применения мер обеспечения отсутствует непосредственное, носящее самостоятельный характер, воздействие на развитие противоправного деяния, а также значимое и непосредственное влияние на его динамику.

Наряду с вышесказанным, обратим внимание на то обстоятельство, что обнаруживается сходство между мерами обеспечения административного производства и мерами административной ответственности. Как уже отмечалось ранее, с точки зрения А.Ю. Соколова и В.В. Попова, рассматриваемые меры обеспечения административного производства, исходя из собственной правовой природы и целенаправленного характера практического применения, не представляется возможным рассматривать в качестве санкций. Они лишь являются средствами принудительного воздействия вспомогательного характера, посредством которых возможно обеспечение оптимального порядка административного производства. В большинстве своем, они выступают в качестве предпосылок и предварительных условий для применения в последующем тех или иных административных наказаний [Соколов А.Ю., Попов В.В. Мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: понятие и признаки // Вестник Саратовской Государственной Юридической Академии. – 2012].

Выражая согласие, с одной стороны, с приведенным выше суждением, с другой стороны, считаем, что различием между мерами обеспечения административного производства и мерами административной ответственности выступает цель непосредственного их применения: в отношении мер административной ответственности: содержание цели – необходимость наказания того или иного совершившего административное правонарушение субъекта, виновность которого была установлена (и впоследствии – подтверждена) в процессе производства по делам об административных правонарушениях; в отношении мер обеспечения административного производства: содержание цели, в соответствии с нормой ст. 27.1 КоАП РФ, – 1) пресечение административного правонарушения; 2) установление личности правонарушителя; 3) составление протокола об административном правонарушении в том случае, если представляется невозможным его составление на месте совершения (выявления) соответствующего правонарушения; 4) обеспечение рассмотрения дела об административном правонарушении в строгом соответствии с принципами своевременности и правильности; 5) исполнение принятого по административному делу судебного постановления [Гапон Ю.П. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые должностными лицами подразделений пограничного контроля пограничных органов: Дисс. … канд. Юрид. наук: 12.00.14. – Челябинск: Южно-Уральский Государственный Университет, 2014.].

В конечном итоге, можно констатировать наличие общих черт и свойств между мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как важнейшей структурной частью системы мер административного принуждения – с одной стороны и административно-предупредительными мерами, административными мерами пресечения и мерами административной ответственности – с другой стороны. Вместе с тем, каждая из названных выше групп мер характеризуется наличием собственных, специфических, индивидуальных признаков: к их числу, по нашему мнению, следует относить функции, выполняемые мерами обеспечения административного производства, основания (нормативного и процессуального характера), цели (общие и частные) и правовые последствия их непосредственного применения, а также порядок обжалования в судах различных уровней и инстанций.