Процессуальные ошибки противокоронавирусной политики

13 марта 2020 года премьер-министр Испании сообщил об экстренном созыве кабинета министров для обсуждения введения режима повышенной готовности (state of alarm) в связи с распространением новой коронавирусной инфекции. 14 марта 2020 года правительство Испании ввело локдаун, по которому люди направлялись на обязательный домашний карантин и выход из дома допускался только за продуктами, в аптеку, в больницу или на работу.

14 июля 2021 года Конституционный суд Испании признал локдаун незаконным, указав, что для введения подобных ограничений права на передвижение необходимо было ввести режим ЧС (state of exception), требующий предварительного одобрения законодательным собранием Испании.

Из этого решения следует, что в гонке за эффективностью в борьбе против распространения новой коронавирусной инфекции власти Испании решили пренебречь законностью своих решений.

Оставляя за рамками данной статьи правильность или неправильность решений, принятых в столь экстремальной ситуации, возникает вопрос: правомерны ли меры, принятые федеральными и региональными властями Российской Федерации в борьбе за здоровье граждан, и стоит ли Конституционному суду Российской Федерации последовать примеру своих испанских коллег при рассмотрении вопроса о конституционности региональных ограничений?

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции

Ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации напрямую предусматривает возможность ограничения конституционных прав граждан посредством принятия федерального закона. Однако данная норма не является карт-бланшем на приостановление действия норм Конституции. Так, «в реализации этих полномочий государство не вольно, не вправе принимать управленческие решения произвольно, не соблюдая нормы законодательства, правовые принципы правовой соразмерности, разумности (разумной рациональности) оснований, добросовестности, о важности соблюдения которых государственными органами указывал Конституционный суд Российской Федерации, отмечая, что возможные ограничения прав и свобод посредством федерального закона должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерны им» (Понкин И.В. «Заключение о правомерности и правовой обоснованности массовой неизбирательной принудите).

Из указанного выше следует, что ограничение конституционных прав граждан Российской Федерации на равенство прав вне зависимости от состояния здоровья (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ), на защиту от принуждения к медицинскому вмешательству (ст. 21 Конституции РФ), на неприкосновенность частной жизни и информации о ней (ст. 23–24 Конституции РФ), на свободу передвижения (ст. 27 Конституции РФ), на труд (ст. 37 Конституции РФ), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции РФ) возможно лишь посредством федерального закона и должно быть разумным и соразмерным преследуемым им конституционно значимым целям.

Так, например, введение цифровых пропусков на территории г. Москвы 29 марта 2020 года указом мэра явно являлось ограничением конституционного права граждан на свободу передвижения, не имея под собой юридических предпосылок: право устанавливать обязательные для граждан и организаций правила поведения при введении режима повышенной готовности возникло у мэра Москвы только 1 апреля 2020 года, спустя 2 дня после установления им ограничений, в соответствии с федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ:

«4) в статье 11:

а) пункт 1 дополнить подпунктами "у" и "ф" следующего содержания:

"у) устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта;

ф) с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а. 2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона"».

Более того, введение обязательных правил поведения по смыслу не подразумевает под собой способность региональных органов власти ограничивать конституционные права и свободы граждан в обход ч. 3 ст. 55 и ст. 56 Конституции РФ. Такие ограничения были бы допустимы в случае введения в г. Москва карантина, в соответствии с полномочиями мэра Москвы, указанными в п. 2 ст. 31 федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» № 52-ФЗ от 30 марта 1999 г.:

«2. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения».

Однако карантин введен не был, и таким образом ограничение права на свободу передвижения граждан указом мэра Москвы видится противоречащим Конституции РФ.

Как и в ситуации с Испанией, региональные и федеральные власти имели весь необходимый инструментарий, чтобы ввести подобные ограничения законно с процессуальной точки зрения, но этого сделано не было. Вместо этого федеральная власть самоизолировалась от принятия решений, которые на тот момент виделись необходимыми, а региональная власть вместо использования доступных законных методов борьбы с надвигающейся пандемией предприняла процессуально неверные шаги, ставящие под сомнение общую законность принятых решений.

Добровольно-принудительная вакцинация

Принудительная вакцинация граждан для остановки эпидемии юридически возможна. Право государства на подобные меры подтверждено постановлением Европейского суда по правам человека от 08.04.2021 по делу «Вавржичка и другие против Чешской Республики», п. 2 ст. 5 федерального закона от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" также предусматривает ограничение прав для граждан, не прошедших профилактическую вакцинацию.

В то же время главные санитарные врачи субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями формировать и/или дополнять список профессий, подлежащих обязательной вакцинации. Так, согласно ч. 4 п. 2 ст. 5 федерального закона от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней":

«Перечень работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями и требует обязательного проведения профилактических прививок, устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти».

Перечень работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями, на данный момент сформирован постановлением Правительства РФ от 15 июля 1999 г. № 825.

Таким образом, у санитарных врачей субъектов Федерации, равно как и у органов государственной власти субъектов Федерации, отсутствуют полномочия для расширения/изменения перечня работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями, и, соответственно, применения ограничений, указанных в п. 2 ст. 5 федерального закона № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней".

Полномочия главных государственных санитарных врачей перечислены в ст. 51 федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". В частности, пп. 6 п. 1 ст. 51 федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ относит к ним:

«6) при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о:

• госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания;
• проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих;
• временном отстранении от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства;
• проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям;
• введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах».

Однако трактование данных полномочий в отрыве от федерального закона № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" видится неверным.

Так, в то время, как решение о проведении профилактических прививок по эпидемиологическим показаниям может приниматься государственным санитарным врачом субъекта Российской Федерации, государственный санитарный врач субъекта Российской Федерации не в праве самостоятельно определять категории граждан, подлежащих обязательной вакцинации – это прерогатива Министерства здравоохранения РФ, в соответствии с пп. 2–3 ст. 10 федерального закона № 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней":

«2. Решения о проведении профилактических прививок по эпидемическим показаниям принимают главный государственный санитарный врач Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи субъектов Российской Федерации.

3. Календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям, сроки проведения профилактических прививок и категории граждан, подлежащих обязательной вакцинации, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения».

.

Соответственно, в сложившейся правовой ситуации требования главных санитарных врачей субъектов Российской Федерации об обеспечении работодателями в той или иной сфере, не относящейся к профессиям, указанным в постановлении Правительства № 825, обеспечить определенный уровень вакцинации сотрудников не видятся правомерными.

В то время как Правительство Российской Федерации или Министерство здравоохранения РФ может издать нормативный акт, требующий определенного уровня вакцинации в той или иной сфере, на момент написания данной статьи этого не сделано. Таким образом, вновь меры, которые могли бы быть предприняты законным и конституционным путем, принимаются в обход закона, что видится процессуально несостоятельным, а соответственно, незаконным.

Вывод

В то время как органы государственной власти Российской Федерации обладают полным набором полномочий для проведения политики ограничений, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции, процессуально верные решения не принимаются, а заменяются симулякром, обладающим видимостью законности, но нарушающим федеральное законодательство и Конституцию Российской Федерации.

Видится необходимым обращение внимания федеральных органов государственной власти на сложившуюся неправовую ситуацию для сохранения жизни и здоровья граждан законным путем и избегания ситуации, сложившейся в Испании, где процессуально дефективные нормативно-правовые акты были признаны незаконными, в то время как государство располагало всем необходимым функционалом для борьбы с пандемией законным путём.

При написании данной статьи были использованы следующие материалы:

1. Понкин И.В. «Заключение о правомерности и правовой обоснованности массовой неизбирательной принудите

2. «ПРИНУЖДЕНИЕ К ВАКЦИНАЦИИ от новой коронавирусной инфекции по эпидемическим показаниям: нарушения за