Взыскание денежных средств с бюджета муниципального образования

Вы когда-нибудь пытались взыскать что-нибудь с бюджетных средств? ;) Веселуха будет, однако, или печалька – для большинства! Не верите?! Проверьте самостоятельно, не пользуясь этой подсказкой.

Итак, дело началось в 2015 году, когда мой клиент (юрлицо) выиграл и исполнил два муниципальных контракта.

(Кто ж в ЗакСобрании придумал использовать этот термин «встречного акта» в законодательстве вместо русского «договора»?! Это, например, в договоре оказания услуг есть заказчик и исполнитель. А в контракте они должны быть «контрагент 1» и «контрагент 2».)

Все два контракта, связанных со строительством Мультифункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг «Мои документы» в двух районных городах Калининградской области, были исполнены, но не оплачены.

Принудительному взысканию предшествовала длительная претензионная работа с Администрациями муниципальных образований, с уступками «подождать». Но в первой половине 2016 года пришлось обращаться в суд, поскольку выделенные федеральным и региональным правительством и муниципалитетами в 2015 году денежные средства муниципалитетами были использованы на иные нужды, а в бюджетах на 2016 год их уже не предусмотрели.

Во всех случаях муниципалитеты старались в суде хоть как-то уменьшить свою задолженность, максимально затянуть рассмотрение дела по существу и исполнение судебных актов.

Так, Администрации муниципального образования «Славский муниципальный район» (в настоящее время – «Славский городской округ») в Арбитражном суде Калининградской области удалось в мае снизить взыскиваемую сумму на 29,3 % – с 1 002 189,45 до 708 647,80 рублей (дело № А 21-530/2016). Основными доводами для снижения сумм являлись неприменение повышенного коэффициента и отсутствие начислений НДС у победителя аукциона, работающего по упрощенной системе налогообложения. Однако Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в августе устранил неверное применение норм материального права, увеличив взыскиваемую сумму до 1 027 824,69 рубля с доначислением неустойки на день фактического исполнения решения суда. Кассационная инстанция уже в декабре 2016 года закрепила решение суда апелляционной инстанции.

В сентябре 2016 года собственником взыскателя было принято о прекращении компанией ведения хозяйственной деятельности. В связи с чем, необходимо было оперативно консолидировать активы и пассивы, включая дебиторскую задолженность.

В октябре 2016 года взыскатель был заменён его правопреемником, интересы которого в дальнейшем представлять пришлось мне, также был получен исполнительный лист по делу № А 21-530/2016.

Так год прошёл в судах, чтоб получить причитающую оплату по муниципальному контракту, на который были выделены денежные средства из бюджета всех трёх уровней.

Но это ещё было полдела! Ведь бюджеты не любят делиться, а уж тем более не своим…

А вот тут-то ещё одна загвоздка, почему многие исполнительные листы о взыскании денежных средств из бюджета лежат «мёртвым грузом» и иногда отправляются в урну без исполнения.

Как обычно происходит подавляющее взыскание денежных средств по исполнительным листам? – В соответствии с Федеральным законом от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Чтоб ускорить процесс, во-первых, взыскатель обращается в налоговый орган (статья 7), где получает информацию по банковским счетам должника. Затем обращается по очереди в банки (статьи 7, 8), пока вся сумма не будет взыскана. Нет денег на счетах, – обращается к судебному приставу-исполнителю.

Но бюджетные денежные средства хранятся не в банках, а в Федеральном казначействе, которое в соответствии с пунктом 5 Положения о Федеральном казначействе (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 «О Федеральном казначействе»)

не наделено полномочиями по исполнению исполнительных листов по взысканию денежных средств с бюджетов в пользу взыскателя.

Обращаться к судебному приставу-исполнителю для взыскания денежных средств также неправомочно, так как согласно части 2 статьи 1 Федерального закона N 229-ФЗ

условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.

Приехали! Вы читали Бюджетный кодекс Российской Федерации, а пытались понять его положения?! Более косноязычного и запутаннее, наверно, нет закона в России! Но допустим, что взыскатель добрался до главы 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ.

И тут очередная частая ошибка: федеральные и региональные правительства, министерства и ведомства, муниципальные администрации не являются казёнными учреждениями. Они – органы управления и исполнения публично-правовых образований, а потому руководствоваться для взыскания с них денежных средств за счёт соответствующего бюджета нужно не статьями 242.3 – 242.5, а статьёй 242.2 БК РФ. То есть исполнительный лист предъявляется не в казначейство (как орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счёта казённого учреждения), а в соответствующий финансовый орган. И если для Российской Федерации, очевидно, что это – Министерство финансов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи). Аналогично для субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи).

Но что такое финансовый орган муниципального образования, куда следует обращаться в соответствии с пунктом 4 статьи 242.2 БК РФ? На публичных сайтах муниципалитетов такая информация либо отсутствует, либо сильно завуалирована. И это уж точно не бухгалтерия администрации муниципального образования. Опять головоломка!

Дам подсказку: посмотрите организации, где муниципальное образование или его администрация выступили учредителем. И, бинго, среди них найдётся искомый «финансовый орган муниципального образования»!

Далее формирование заявления в этот финансовый орган на предъявление исполнительного листа по аналогии заявления в ФССП России. Но! Помимо оригинала исполнительного листа необходимо прикладывать заверенные судом судебные акты, на основании которых он был выдан (пункт 2 статьи 242.1 БК РФ).

Подавать документы в финансовый орган лично или курьером, как правило, бесполезное занятие. Лучше собрать комплект документов в адрес, и второй комплект – их копии; сшить каждый с описью вложений; и первый комплект отправить Почтой России.

Исполнение судебных актов производится в течение трёх месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение (абзац 1 пункта 6 статьи 242.2 БК РФ).

Индексация (доначисление процентов) к дате исполнения осуществляется финансовым органом на основании судебных актов (пункт 6.1 статьи 242.2 БК РФ).

Переведу на доступный язык пункт 5 статьи 242.2 БК РФ: если бюджетом не были предусмотрены средства на исполнение судебных актов полностью или в части, взыскание осуществляется за счёт других строк целей сводной бюджетной росписи. Но не за счёт ассигнований, утверждённых законом (решением) о бюджете на социальные сферы!

В рассматриваемом первом случае документы на исполнение были направлены в Муниципальное казённое учреждение «Финансовый отдел Администрации муниципального образования «Славский муниципальный район» и исполнены в трёхмесячный срок, но не без «косяка» – без доначисления финансовым органом неустойки на дату исполнения.

С другим муниципалитетом с суммой долга почти в два раза меньше пришлось повозиться значительно дольше, но креативно (см. также мою статью «Креативность в экономических спорах: взыскание долга»)!

Администрации муниципального образования «Нестеровский район» не только затягивала оплаты по муниципальному контракту 2015 года, но и затягивало с согласованием и подписанием отчётных документов по исполнению контракта. Последнее ей позволило применить штрафные санкции за «нарушения сроков исполнения» и «сэкономить» 188 465,10 рублей (дело № А 21-2724/2016). Как и в первом рассмотренном случае муниципалитет также пытался сэкономить в размере НДС от стоимости контракта. В результате длительного судебного разбирательства первая инстанция частично удовлетворило исковые требования на сумму 603 296,24 рублей с доначислением неустойки на день фактического исполнения решения суда. Апелляционная и кассационная инстанция, Верховный Суд РФ закрепили решение суда первой инстанции в марте, июне и октябре 2017 года.

В июне 2017 года происходит также замена взыскателя на правопреемника, комплект документов на взыскание как в первом случае направлен Почтой России в финансовый орган муниципалитета. Исполнять судебные акты должник неформально отказался ввиду отсутствия денежных средств в бюджете на 2017 год. В связи с чем, в областную прокуратуру взыскателем было подано заявление по факту нецелевого расходования в 2015-2016 годах денежных средств, выделенных федеральным, региональным и муниципальным бюджетом для исполнения муниципального контракта.

Для того чтобы иметь законные основания не исполнять судебные акты, администрация в июле 2017 года подало в суд ходатайство о предоставлении отсрочки исполнения решения на целый год! Это при том, что бюджет на 2018 год должен был принят не позднее ноября 2017 года, и объективные препятствия заложить в него ассигнования для исполнения судебных актов в первой половине 2018 года отсутствовали.

У моего доверителя не было достаточных доводов на аргумент представителя администрации, который клялся и гарантировал, что в бюджет на следующий год денежные средства на исполнение судебных актов будут изысканы. То, что после вступления в силу судебных актов денежные средства за счёт статей бюджета на 2017 год не изыскивались, был слабоватым аргументом. Но ещё один аргумент оказался реально весомым, судья, выслушивая его, еле сдерживала улыбку.

Отказывая администрации, суд мотивировал своё решение согласием с доводами взыскателя. В частности с тем, что

«предоставление отсрочки до 01 августа 2018 года, по мнению суда, поставит Администрацию в преимущественное положение, и фактически не будет отвечать принципу справедливости. В отсутствие финансирования, Администрация могла предложить взыскателю альтернативные способы исполнения судебного акта, путём обращения в суд с заявлением об изменении способа решения суда, например, предоставить в аренду имущество, уступить права требования к своим должникам, выдать на взыскиваемую сумму вексель и др.»

Но то, что администрация для неисполнения решений судов будет и дальше предпринимать дополнительные действия, в том числе используя свой «административный ресурс», сомнений не вызывало. Что и подтвердилось в дальнейшем со стороны судебного пристава-исполнителя.

По истечении трёхмесячного срока финансовый орган муниципального образования – Управление по бюджету и финансам Администрации МО «Нестеровский район» вернуло взыскателю исполнительный лист и судебные акты без исполнения,

в связи с невозможностью финансового обеспечения расходного обязательства ввиду отсутствия ассигнований.

Конечно, возвращение исполнительного документа взыскателю не является препятствием для нового предъявления указанного документа к исполнению в пределах срока, исчисляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 242.1 БК РФ). Но было совершенно очевидно, что «игра в пинг-понг» со стороны администрации будет продолжена.

Как было сказано выше, Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ не распространяется на исполнения судебных актов по взысканиям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Тупик или замкнутый круг?!

А если у должника (физического или юридического лица), с которого должны по исполнительному документу взыскиваться денежные средства, но они у него отсутствуют, что делает судебный пристав-исполнитель? Правильно – обращает взыскание на имущество и права должника (статья 64 Федерального закона N 229-ФЗ). Именно эта аналогия права нашла своё отражение в следующих двух нормативно-правовых актах о взысканиях с публично-правовых образований.

Согласно части 5 пункта 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного Кодекса Российской Федерации» исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока.

В соответствии с абзацем 3 пункта 2.2 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (утв. приказом Федеральной службы судебных приставов от 15.05.2009 № 195) взыскателю помимо перечня документов, установленного статьёй 30 Закона № 229, необходимо представить документы, подтверждающие неисполнение судебного акта Министерством финансов Российской Федерации (соответствующим финансовым органом), в сроки, определенные бюджетным законодательством Российской Федерации. К подтверждающим документам относятся отметки о принятии к исполнению исполнительного документа и о его возврате взыскателю, сделанные соответствующим финансовым органом либо сопроводительные письма, также имеющие соответствующие отметки.

Согласно абзацам 4, 5 и 13 пункта 2.2 Методических рекомендаций дальнейшее взыскание осуществляется обращением взыскания на имущество должника, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Дальнейшие исполнительные действия в отношении имущества публично-правового образования, в том числе арест, оценка и реализация имущества, составляющего казну публично-правового образования, осуществляются в соответствии с порядком обращения взыскания на имущество должника, установленным Федеральным законом «Об исполнительном производстве».

То есть при получении пакета документов судебный пристав-исполнитель пропускает первый этап взыскания на денежные средства бюджета и переходит сразу ко второму – на розыск имущества должника, на которое может быть обращено взыскание, и на его реализацию.

05.12.2017 года мой доверитель обратился в ОСП Нестеровского района с заявлением о возбуждении исполнительного производства, к которому были приложены все необходимые документы, подтверждающие неисполнение судебного акта финансовым органом муниципального образования. Но на следующий день («административный ресурс») постановлением судебного пристава-исполнителя в удовлетворении заявления о возбуждении исполнительного производства было отказано.

С этого момента процесс дальнейшего взыскания разделился на две параллельные ветки, конечная цель которых была одинаковой.

Решением от 16.02.2018 года Арбитражного суда Калининградской области (дело № А 21-13300/2017) вышеназванное постановление судебного пристава-исполнителя признано недействительным, судебного пристава-исполнителя обязать возбудить исполнительное производство. Постановлением от 22.05.2018 года Тринадцатого арбитражного апелляционного суда решение первой инстанции отменено, в исковых требования взыскателю отказано. Постановлением от 13.09.2018 года Арбитражного суда Северо-Западного округа постановление апелляционной инстанции отменено, решение первой инстанции оставлено в силе.

Исполнительное производство в отношении Администрации МО «Нестеровский район» всё же было возбуждено 26.02.2018 года, но реальные исполнительские действия не осуществлялись. И 15.03.2018 года было окончено исполнением. Но не благодаря судебному приставу-исполнителю или вышеназванным оспариваниям его действий (бездействий).

А из-за действий взыскателя по основному судебному спору, которые были предприняты до разрешения спора по параллельной ветке.

В последних числах декабря 2017 года взыскателем в суд было подано заявление об изменении порядка и способа исполнения судебного акта. В качестве дополнительных доводов о нежелании и невозможности должником исполнять судебные акты о взыскании денежных средств с бюджета муниципального образования были приложены два официальных документа.

Первый – ответ из прокуратуры, которым в действиях главы муниципального образования и руководителя его финансового органа не усматривается состав преступления, связанного с нецелевым расходованием бюджетных денежных средств в 2015-2017 годах. При этом констатировалось, что в 2016-2017 годах было невозможно, а в 2018 году будет невозможно исполнить судебные акты «ввиду отсутствия необходимых ассигнований»!

Второй – публикация в свободном доступе бюджета муниципального образования на 2018 год, в котором не усматривалась возможность исполнять судебные акты.

К заявлению прилагались два отчёта об имуществе муниципального образования – объекты недвижимости и автомобильный транспорт, с отметками недвижимости социальной направленности (Дом культуры, школьные автобусы и тому подобное).

Предлагалось обратить взыскание на автомобиль главы администрации – ликвидный «членовоз», не использовавшийся в социальных сферах и не являвшимся предметом первой необходимости для администрации, тем более в районе хорошо развит общественный транспорт.

В течение двух последующих дней задолженность была полностью погашена денежными средствами муниципального образования.

Конечно, можно было бы развить дальнейшее судебное разбирательство с администрацией и с ОСП и привлечь их к гражданско-правовой ответственности за убытки в результате их незаконных действий и бездействий.

Но опять… «административный ресурс» и дальнейшая эскалация была спущена «на тормоза». А меня ждали другие более интересные дела.