Как должны быть оформлены трудовые отношения с выборным должностным лицом органа местного самоуправления работающим

В соответствии со статьей 56 ТК трудовой договор - это соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя.

Как видно из указанной нормы, полномочия депутата не предполагают возникновения правоотношений "работник - работодатель", которые возникают при заключении трудового договора и регулируются нормами ТК. Соответственно, трудовой договор с депутатами представительного органа муниципального образования не заключается.

<1> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" в ч. 2 ст. 1 поименовал эту категорию лиц, не являющихся муниципальными служащими, лицами, замещающими муниципальные должности.

<2> См.: Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 127 - 135.

В ответном письме Комитет Государственной Думы высказал следующую позицию: "Осуществление полномочий депутатом представительного органа местного самоуправления не может рассматриваться в качестве трудовых отношений... Функция, выполняемая депутатом представительного органа местного самоуправления, не является трудовой. Средства, выплачиваемые депутату, являются денежным содержанием, а не платой за выполнение конкретной работы. Кроме того, в деятельности депутата отсутствует и такой важный компонент трудовых отношений, как соглашение работника с работодателем - работодатель в рассматриваемой ситуации отсутствует, а основанием для получения статуса депутата (равно как и денежного содержания и иных выплат) является избрание лица в установленном порядке депутатом представительного органа... Таким образом, заключение с избранными депутатами Городской думы г. Калуги трудовых договоров (в том числе срочных) в связи с исполнением ими своих полномочий представляется неправомерным".

Такой подход существенно расходился с практикой прежних лет. На одном из экспертных совещаний, проводимых Комитетом по вопросам местного самоуправления в 2006 г., автор настоящей статьи высказал свои сомнения в правильности новой трактовки статуса выборных лиц местного самоуправления, исполняющих свои обязанности на постоянной основе. К чести аппарата Комитета, им было организовано внимательное изучение данного вопроса, хотя выработка доктринальных позиций, касающихся правоприменения, не входила в его прямые обязанности. В ходе этого изучения появилось заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы. Приведем его текст с незначительным сокращением:

"Обращаем внимание, что депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления приступают к осуществлению своих полномочий в результате избрания населением, то есть в результате проведения выборов, которые по своей правовой природе не могут рассматриваться в качестве соглашения, а население при этом не является работодателем.

Кроме того, осуществление полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления - это представление интересов избирателей, имеющее публично-правовой характер, поэтому осуществление полномочий депутата либо выборного должностного лица местного самоуправления не имеет характера трудовой функции в том значении, о котором говорится в Трудовом кодексе.

Реализация полномочий депутатом, выборным должностным лицом местного самоуправления не регламентируется также правилами внутреннего трудового распорядка. Организация деятельности любого представительного органа регулируется принимаемым им регламентом, который, однако, нельзя назвать аналогом внутреннего трудового распорядка. Поскольку, как уже отмечалось, отсутствует работодатель, невозможно говорить о создании им условий труда. В отношении депутата, выборного должностного лица местного самоуправления действует норма о том, что ему должны обеспечиваться условия для беспрепятственного осуществления полномочий (ч. 1 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Данное требование распространяется на неограниченный круг лиц, а не на конкретного работодателя.

В соответствии со ст. 16 Трудового кодекса трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с настоящим Кодексом, а не в результате избрания, на основании которого депутат либо выборное должностное лицо местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий. В отдельных случаях трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате избрания на должность, но только если избрание на должность предполагает выполнение работником определенной трудовой функции. Данная норма к депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления неприменима.

Таким образом, анализ положений Трудового кодекса позволяет сделать вывод о том, что осуществление полномочий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления не является трудовыми отношениями. Полагаем, что в отдельных случаях, связанных с возникновением, осуществлением либо прекращением полномочий депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, можно говорить лишь о применении норм Трудового кодекса либо иных норм права по аналогии" <3>.

--------------------------------

<3> Письмо Правового управления от 28 июня 2007 г. N ВН2.2-1/2746.