Переселенные из зоны отчуждения льготы

Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" гарантирует гражданам Российской Федерации, принимавшим участие в ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, наряду с другими категориями пострадавших от радиации возмещение вреда за риск вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни, а также предоставление мер социальной поддержки (статьи 1, 3 и 13).

Статья 13 названного Закона Российской Федерации, устанавливающая категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, относит к участникам ликвидации ее последствий, в частности, граждан (в том числе временно направленных или командированных), принимавших в 1986-1987 и в 1988-1990 годах участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятых на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС, а в 1986-1987 годах - также на работах, связанных с эвакуацией населения, материальных ценностей, сельскохозяйственных животных (пункты 3 и 4 части первой). Согласно Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации, в их число входят строительно-монтажные работы по строительству новых, реконструкции и ремонту (приспособлению) существующих зданий и сооружений, включая прокладку разводящих сетей, водопроводных линий, линий электропередач, автомобильных дорог, столовых, душевых и других вспомогательных сооружений.

Исходя из этого граждане, которые в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года принимали участие в предусмотренных данным Списком работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения, признаются участниками ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Соответственно, приобретение такими гражданами статуса участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС обусловлено, главным образом, подтверждением факта их непосредственного участия в работах, виды которых перечислены в Списке и которые производились в зоне отчуждения в указанный период.

По смыслу взаимосвязанных положений частей четвертой и пятой статьи 15 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и принятых во исполнение их предписаний Порядка и условий оформления и выдачи гражданам удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, для приобретения статуса участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС эти граждане должны представить в органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации на оформление и выдачу удостоверений, дающих право на предоставление предусмотренных названным Законом Российской Федерации мер социальной поддержки, документы, подтверждающие их участие в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зоне отчуждения. К таковым, согласно пункту 6 указанного Порядка, относятся командировочные удостоверения с отметками о пребывании в населенных пунктах (пункте), находящихся в зоне отчуждения, справки об участии в работах в зоне отчуждения, выданные в 1986-1990 годах предприятием, организацией, учреждением, воинскими частями, выполнявшими работы непосредственно в зоне отчуждения, трудовые книжки с записью о работе в зоне отчуждения, табели учета рабочего времени в зоне отчуждения, справки о праве на повышенный размер оплаты труда (о выплате денежного содержания в повышенных размерах) за работу в зоне отчуждения (в зонах опасности внутри зоны отчуждения) и другие документы.

При установлении факта участия гражданина в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зоне отчуждения уполномоченные органы наряду с Порядком и условиями оформления и выдачи гражданам удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС применяют норму, содержащуюся в примечании к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации, в силу которой связь произведенных в зоне отчуждения работ из числа предусмотренных данным Списком с ликвидацией последствий чернобыльской катастрофы признается лишь при условии их выполнения по указанию государственных органов исполнительной власти.

На граждан, таким образом, возлагается обязанность представить помимо документов, определенных указанным Порядком, документы, подтверждающие, что работы, в которых они принимали участие, выполнялись в зоне отчуждения по указанию государственных органов исполнительной власти. Тем самым исключается возможность установления факта участия в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, равно как и отнесение к числу участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы тех граждан, кто фактически принимал участие в таких работах, но выполнял их в составе студенческих строительных отрядов, сформированных в высших учебных заведениях комсомольскими органами, в рамках мероприятий, проводимых на основании совместных решений партийных и советских (государственных) органов.

Между тем следует учитывать, что в период проведения первого этапа работ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы (1986-1987 годы) многие вопросы, входящие в компетенцию соответствующих государственных органов власти и управления, в силу действия положений Конституции СССР о роли Коммунистической партии Советского Союза решали ее организационные структуры, осуществляя тем самым, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1992 года N 9-П, государственно-властные полномочия.

Наряду с решением политических, организационных и кадровых вопросов Коммунистическая партия Советского Союза в лице своих центральных органов совместно с органами государственной власти и управления обеспечивала руководство хозяйственной, социально-культурной и правоохранительной деятельностью, в том числе при возникновении экстраординарных (чрезвычайных) ситуаций. В частности, в рамках организации и осуществления работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС постановлением Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 5 июня 1986 года N 664 "О трудоустройстве и обеспечении жильем и социально-бытовым обслуживанием населения, эвакуированного из зоны Чернобыльской АЭС" Совету Министров Украинской ССР и Совету Министров Белорусской ССР было разрешено привлекать в 1986 году к отдельным видам строительных работ необходимое количество студенческих строительных отрядов.

План формирования студенческих отрядов, как следует из постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 26 мая 1976 года N 386 "О мерах по дальнейшему улучшению организации летних работ студенческих отрядов", ежегодно утверждался Центральным Комитетом ВЛКСМ и Министерством высшего и среднего специального образования СССР, а их распределение по народнохозяйственным объектам осуществлялось по согласованию с Госпланом СССР с участием заинтересованных министерств и ведомств; при этом советам министров союзных республик, министерствам и ведомствам, предприятиям и организациям вменялось в обязанность обеспечивать организованный прием и размещение студентов, прибывающих в составе студенческих отрядов, а также организацию их производственной деятельности на основании заключаемых ими хозяйственных договоров.

Таким образом, формирование студенческих строительных отрядов и организация их деятельности осуществлялись действующими под руководством партийных органов комсомольскими органами различных уровней (от Центрального Комитета ВЛКСМ до комитета комсомола вуза) совместно, по согласованию и (или) при участии исполнительных и распорядительных органов государственной власти. Следовательно, студенческие строительные отряды могли участвовать в работах на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, лишь по направлению комсомольских органов, согласованному с исполнительными и распорядительными органами государственной власти и, соответственно, с партийными органами, которые обеспечивали формирование и функционирование единой системы органов и организаций, задействованных в ликвидации последствий чернобыльской катастрофы.

4. Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", определяя статус участника ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, устанавливает, что условием его присвоения является выполнение работ в зоне отчуждения в период с 1986 года по 1990 год, а объем социальной поддержки, предоставляемой гражданам, имеющим этот статус, исходя из различий в степени риска радиационного воздействия с учетом изменения радиационной ситуации дифференцируется в зависимости от того, в какой период (в 1986-1987 годах или в 1988-1990 годах) в зоне отчуждения проводились работы по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, в которых они были задействованы (пункты 3 и 4 части первой статьи 13 и статья 15).

Согласно статье 8 названного Закона Российской Федерации зона отчуждения представляет собой территорию вокруг Чернобыльской АЭС, а также часть территории Российской Федерации, загрязненные радиоактивными веществами, из которых в соответствии с Нормами радиационной безопасности в 1986 и в 1987 годах население было эвакуировано; в зоне отчуждения на территории Российской Федерации запрещается постоянное проживание населения, ограничивается хозяйственная деятельность и природопользование. Во исполнение предписания данной статьи Правительством Российской Федерации принято постановление от 25 декабря 1992 года N 1008 "О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", содержащее исчерпывающий перечень видов деятельности, которая может осуществляться в зоне отчуждения при обязательном ведении контроля нахождения на ее территории людей по времени и полученным дозовым нагрузкам.

Поскольку условия проведения работ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в зоне отчуждения характеризуются максимальными показателями радиоактивного облучения, а граждане, выполнявшие такие работы в зоне отчуждения в один и тот же период, подвергались одинаковому риску радиационного воздействия и, следовательно, составляют единую категорию - пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, подтверждение факта непосредственного участия гражданина в работах по ликвидации ее последствий в зоне отчуждения в соответствующий период должно выступать основным условием присвоения ему статуса участника ликвидации последствий чернобыльской катастрофы и выдачи удостоверения, на основании которого ему будут предоставляться меры социальной поддержки.

Между тем примечание к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации, рассматривается судами общей юрисдикции (о чем свидетельствуют, в частности, материалы, представленные заявителями по настоящему делу) как связывающее возможность присвоения статуса участника ликвидации последствий чернобыльской катастрофы с подтверждением факта проведения соответствующих работ именно по указанию государственных органов исполнительной власти. Данное требование, установленное Верховным Советом Российской Федерации в 1993 году без учета особенностей осуществления государственного управления в СССР (в том числе в период проведения работ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы), приобретает, таким образом, характер правового препятствия в присвоении статуса участника ликвидации последствий чернобыльской катастрофы и, соответственно, в реализации права на возмещение вреда и предоставление мер социальной поддержки, обусловленного наличием данного статуса, гражданами, выполнявшими в составе студенческих строительных отрядов по направлениям комсомольских органов, согласованным с исполнительными и распорядительными органами государственной власти и партийными органами, работы по строительству объектов в населенных пунктах на территории зоны отчуждения и подвергавшимися при этом радиационному воздействию (при условии, если сам факт выполнения в указанный период таких работ в населенных пунктах, находящихся в зоне отчуждения, получил надлежащее подтверждение).

Такое правовое регулирование при наличии одинаковых для всех граждан, принимавших участие в осуществлявшихся в один и тот же период работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в зоне отчуждения, угроз жизни и здоровью, равно как и заслуг перед обществом -в нарушение конституционного принципа равенства и в отступление от правовых позиций, выраженных в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1992 года N 9-П, от 1 декабря 1997 года N 18-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 10 ноября 2009 года N 17-П, от 20 декабря 2010 года N 21-П и от 24 октября 2012 года N 23-П, - приводит к необоснованным различиям в определении условий признания таких граждан участниками ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и, соответственно, получения ими возмещения вреда и мер социальной поддержки, что не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина, а также с запретом вводить не имеющие объективного и разумного оправдания ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 15 июня 2006 года N 6-П и от 5 апреля 2007 года N 5-П).

Таким образом, примечание к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации (утвержден Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 августа 1993 года N 5625-I), не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2), 42 и 55 (части 2 и 3), в той мере, в какой содержащееся в нем нормативное положение - как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, - не позволяет относить предусмотренные данным Списком работы, которые в указанный период выполнялись членами студенческих строительных отрядов в населенных пунктах, находящихся в зоне отчуждения, к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и тем самым препятствует признанию осуществлявших такие работы граждан участниками ликвидации последствий чернобыльской катастрофы и предоставлению им права на возмещение вреда и меры социальной поддержки.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать примечание к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации (утвержден Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 августа 1993 года N 5625-I), не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2), 42, 55 (части 2 и 3), в той мере, в какой содержащееся в нем нормативное положение не позволяет относить предусмотренные данным Списком работы, которые в указанный период выполнялись членами студенческих строительных отрядов в населенных пунктах, находящихся в зоне отчуждения, к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и тем самым препятствует признанию осуществлявших такие работы граждан участниками ликвидации последствий чернобыльской катастрофы и предоставлению им права на возмещение вреда и меры социальной поддержки.

2. Правоприменительные решения по делу граждан Кузичева Юрия Ивановича и Плотникова Сергея Анатольевича, основанием для вынесения которых примечание к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации, послужило в той мере, в какой оно признано настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру, если для этого нет иных препятствий.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации